ОБСЄ і українські очікування
ОБСЄ, всупереч поширеній серед пересічних українців критики щодо її недієздатності, продовжує залишатися одним із найголовніших міжнародних акторів, долучених до врегулювання російської агресії проти України. Спецпредставник ОБСЄ виступає посередником на мирних переговорах у Мінську, а Спеціальна моніторингова місія (СММ) ОБСЄ є "очима та вухами" міжнародної спільноти для розуміння того, що відбувається на сході України. Ще одна місія спостерігачів Організації розгорнута на двох російських пунктах пропуску на кордоні з Україною, хоча й має дуже обмежений через позицію РФ мандат.
Звичайно, хотілося б, щоб "слухо-зоровий орган" ОБСЄ в Україні був більш дієвим та ефективним щодо припинення кровопролиття, а характеристика стосовно них – "німі, сліпі й глухі" – вийшла з народного вжитку. Втім, не слід забувати про те, що, по-перше, мандат місії полягає лише у моніторингу та фіксації фактів, а, по-друге, до її складу входять представники понад 40 країн, у тому числі – країни-агресора.
Між тим, саме звіти спостерігачів СММ дозволяють політичному керівництву в європейських столицях і за океаном приймати рішення щодо засудження агресії РФ та продовження санкційної політики. Розпливчасті, на перший погляд, визначення у звітах щодо обстрілів, без чіткого визначення сторони, для спеціалістів все ж дають можливість встановлювати порушника перемир’я. Разом із конкретною фіксацією міжнародними спостерігачами на території України сучасного російського озброєння, невідведеної техніки та перешкоджань у моніторингу.
ОБСЄ: ФОРМАТ НЕ ІДЕАЛЬНИЙ, АЛЕ КРАЩИЙ ІЗ НАЯВНИХ
Власне, присутність в ОБСЄ Росії, яка продовжує стосовно конфлікту в Україні займати позицію "я – не я, і хата не моя" (#ихтамнет), робить дещо "гібридною" і саму посередницьку роль Організації з врегулювання російської ж агресії. Оскільки ОБСЄ діє на основі консенсусу, будь-яке рішення, яке зачіпатиме російські інтереси (без чого відновлення українського суверенітету над окупованими Росією територіями неможливе), буде відразу ж ветованим РФ.
Такий розклад, втім, не повинен схиляти до думки про непотрібність чи недієздатність ОБСЄ, у тому числі – що стосується українсько-російського конфлікту. ОБСЄ залишається найкращим багатостороннім форматом для знаходження політичних рішень щодо основних проблемних питань безпеки в Європі.
Основна цінність Організації якраз і полягає в тому, що вона, передусім під час криз, пропонує майданчик для контактів між Заходом та Росією, у т.ч. – у сфері міжвійськових контактів.
Два основних директивних органи ОБСЄ, що діють на регулярній основі – Постійна рада та Форум із співробітництва в галузі безпеки – на сьогодні є головною платформою для регулярних контактів цивілізованого світу з російським агресором. Під час щотижневих засідань цих органів, що проходять без присутності журналістів, країни-члени без зайвих сентиментів доносять свої позиції стосовно тих чи інших безпекових викликів, порушень Росією безпеки у Європі (передусім – агресії проти України). Крім того, неформальні обговорення та контакти також продовжуються поза засіданнями у коридорах віденського Хофбургу.
ДИСКУСІЯ ЩОДО УКРАЇНИ ЯК РИТУАЛ
Війна в Україні є сталою темою засідань Постійної ради (проводяться щочетверга) та ФСБ ОБСЄ (проходять щосереди), що вже стають схожі на певний ритуал. Спочатку представник України у своїй заяві представляє в деталях усі нещодавні військові інциденти на Донбасі та порушення правил і зобов’язань з боку Росії. Потім беруть слово інші представники – передусім США, Канади, країн ЄС – та висловлюють свою підтримку Києву й вимагають від Росії виконувати всі взяті на себе зобов’язання в рамках Мінських угод, повернути Крим та піти з Донбасу. Після цього представник РФ під скептичні погляди висловлює російську точку зору (по факту, – повторює фейки кремлівської пропаганди) щодо подій та конфлікту в цілому. При цьому, жодна інша делегація з 56 країн-членів не висловлюється на підтримку російських тверджень. Навпаки, окремі, вже занадто брехливі російські маніпуляції розвінчуються українським представником і делегаціями країн-партнерів.
Яскравим прикладом того, що російська брехня щодо агресії проти України стає все більш неприйнятною для досвідчених дипломатів та військових, акредитованих у Відні, може бути епізод під час ініційованого Україною спеціального засідання Постійної ради наприкінці листопада 2018 року. Акт збройної агресії РФ проти українських кораблів поблизу Керченської протоки отримав тоді нищівну критику з боку абсолютної більшості країн-членів. Через чергове "вішання лапші" від російського представника Лукашевича – про українські кораблі-"порушники" в російських водах – не втримався навіть представник миролюбної й нейтральної Швейцарії, емоційно розвінчавши російські фейки та закликавши поважати присутніх у залі професіоналів. Лукашевич розгублено зазначив, що делегація РФ очікувала на щось подібне від, наприклад, представників США чи Великої Британії, але аж ніяк не від Швейцарії.
СЛОВАЦЬКЕ ГОЛОВУВАННЯ В ОБСЄ
Щорічно одна з держав-членів головує в ОБСЄ під керівництвом міністра закордонних справ цієї країни як Діючого голови. Ця головна політична фігура в ОБСЄ відповідає за загальну координацію та консультації з питань поточної політичної діяльності Організації. І хоча вплив Діючого головування й не слід перебільшувати (у тому числі, з огляду на принцип консенсусу), воно дає можливості задавати тон, напрям обговорення і роботи в ОБСЄ. Для Києва важливо, щоб при кожному новому Головуванні питання російсько-українського конфлікту та руйнівного впливу російської агресії проти України на європейську архітектуру безпеки залишалося пріоритетом порядку денного Організації. Хороші політичні зв’язки з головуючою країною, і зокрема, з главою МЗС, дають Україні можливість краще доносити свою позиції в ОБСЄ.
Італійське головування у 2018 році продовжувало надавати цьому конфлікту першочергову увагу. Хоча й намагалось, водночас, уникати прямих посилань на роль і відповідальність у ньому Росії.
З 1 січня 2019 року головування в ОБСЄ перейшло до Словаччини.
Міністра закордонних справ Словаччини Мирослава Лайчака складно запідозрити в пропутінських симпатіях. Тому проблематика російської агресії проти України, вочевидь, залишиться основним питанням під час щотижневих засідань Постійної ради, головуватиме на яких представник Словаччини. Власне, це й підтвердив Мирослав Лайчак під час презентації пріоритетів Словацького головування в ОБСЄ.
"Те, що відбувається там – і я говорю про кризу «в» та «навколо» України – є просто неприйнятним. І, запевняю вас, Словаччина дуже добре розуміє нагальний характер цього питання", – заявив він 10 січня у Відні.
Власне, самим формулюванням "криза «в» та «навколо» України" новий Діючий голова ОБСЄ дав зрозуміти, що мова йде не лише про конфлікт на Сході України, а про значно ширшу російську агресію – включаючи окупований Крим та ескалацію ситуації в Азовському морі. Конкретно про занепокоєння, в сумі з конфліктом на Донбасі, нелегальною анексією Криму та ситуацією у Керченській протоці й у регіоні в цілому, Лайчак заявив як під час засідання у Відні, так і під час свого першого символічного візиту в Україну днями пізніше. І це є обнадійливим для України.
Перебуваючи на Донбасі, Лайчак також висловився щодо іншого важливого для України аспекту – посилення ефективності роботи СММ ОБСЄ. Мова йде про посилення місії людським персоналом та технічними засобами, включно з новими камерами та дронами. І, що важливо, – про забезпечення доступу СММ до всієї території окупованого Донбасу, включно з непідконтрольною ділянкою українсько-російського кордону, а також про діяльність місії в окупованому Криму.
ШВЕЙЦАРСЬКЕ ГОЛОВУВАННЯ В ФСБ ОБСЄ
Із 1 січня 2019 року розпочалося й нове 4-місячне Швейцарське головування у Форумі ОБСЄ зі співробітництва в галузі безпеки (ФСБ), який займається військово-політичними питаннями (передусім, контролем над озброєннями та зміцненням довіри і безпеки). Після початку агресії РФ у 2014 році українське питання є одним із головних під час засідань Форуму.
Заснований у 1992 році ФСБ, можливо, не такий відомий у медійному плані, як Постійна рада, однак саме в рамках його роботи було консенсусом прийнято низку нормативних базових документів.
Мова, зокрема, йде про такий ключовий документ ОБСЄ як "Кодекс поведінки стосовно військово-політичних аспектів безпеки". Документ присвячений питанням оборонної політики країн-членів, зобов’язує їх співпрацювати в безпековій сфері, встановлювати та підтримувати демократичний контроль над збройними силами, а також дотримуватися зобов’язань, взятих у відповідності до міжнародного права (наприклад, таких як співрозмірність застосування сили для виконання внутрішніх безпекових завдань). Власне, Росія продемонструвала своє ставлення до зобов’язань в рамках ОБСЄ ще тоді: введення російських військ у Чечню в грудні 1994 року грубо порушило прийнятий днями раніше Кодекс.
Інший важливий документ, прийнятий у рамках ФСБ – "Каталог стабілізуючих заходів для локалізованих кризових ситуацій". Маловідомий для широкого загалу документ, втім, містить низку цікавих підходів та корисних ідей з побудови довіри під час нинішніх "гібридних" війн.
Серед напрацювань ФСБ – домовленості у сфері контролю над озброєнням та зберіганням боєприпасів, періодична модернізація основоположного Віденського документу, який забезпечує обмін і верифікацію інформації щодо збройних сил та військової активності.
Нейтральна Швейцарська Конфедерація, яка користується довірою серед інших країн-членів, позиціонує себе як "будівельник мостів" у протистоянні між Росією та Заходом і підтримує "кризовий менеджмент ОБСЄ", спрямований на врегулювання кризи в Україні.
Під час відкриття Швейцарського головування в ФСБ ОБСЄ 16 січня держсекретар МЗС Швейцарії Паскаль Берисвіль наголосила на "унікальному потенціалі" Форуму як платформи з великим набором інструментів із реагування на складні військово-політичні питання "інклюзивним та прагматичним чином". За її словами, Берн заохочуватиме нові ідеї й теми, що дасть змогу ФСБ дослідити "потенціал існуючих інструментів та зобов’язань".
Серед іншого, увага Швейцарії буде спрямована на питання передачі частини державної монополії із застосування сили приватному сектору (приватним військовим компаніям) та пов’язаним викликам. Відповідне засідання 25 січня "Безпековий діалог: приватні військові та безпекові компанії" може становити особливий інтерес і для України – як привід поінформувати присутніх про ПВК Вагнера та інші подібні гібридні спецпідрозділи російської армії під виглядом "приватних військових компаній".
СТРУКТУРОВАНИЙ ДІАЛОГ
Окрему увагу як Словаччина, так і Швейцарія під час своїх головувань планують приділити активації формату "Структурованого діалогу" – спільним засіданням представників країн-членів при Форумі та Постійній раді ОБСЄ для обговорення політико-військових питань.
Озвучена у серпні 2016 року ініціатива тодішнього голови ОБСЄ, міністра закордонних справ ФРН Франка-Вальтера Штайнмайєра стосовно започаткування "структурованого діалогу" щодо контролю звичайних озброєнь у Європі, попри значний скептицизм з боку США та РФ, привела у 2017 році до "Структурованого діалогу" стосовно питань європейської безпеки.
У 2018 році динаміка засідань "Структурованого діалогу" в рамках ОБСЄ, втім, була втрачена і зараз, очевидно, будуть вживатися кроки з відновлення роботи цього формату.
Для України "Структурований діалог" цікавий, передусім, як відповідна платформа для активізації та модернізації існуючих інструментів ОБСЄ, або навіть – створення нових інструментів, які можуть бути швидко й ефективно застосовані для попередження та розв’язання міждержавних конфліктів.
РОБОТА БЕЗ РОЗРАХУНКУ НА ДИВО
Попри прагнення Словаччини й Швейцарії зробити конструктивний внесок у поліпшення безпекової ситуації в Європі й сприяти врегулюванню російсько-українського конфлікту, очікувати дива не варто. Передусім, через відсутність бажання Москви припинити курс на конфронтацію та повернутися до базованого на правилах порядку.
Крім того, інструменти ОБСЄ були сформовані одразу після завершення "холодної війни" і спрямовані на створення довгострокової довіри та безпеки. Їхнє використання для припинення гібридної російської війни в Україні є малоефективним.
Потрібні нові підходи та механізми. До таких можна було б віднести розгортання на Донбасі спільної місії ОБСЄ й ООН (з військовим і поліцейськими компонентами та міжнародною адміністрацією). Тему такої "реальної місії" Діючий голова ОБСЄ Мирослав Лайчак спробує обговорити під час візиту наступного місяця до Москви. Хоча, як видається, це обговорення має мало шансів стати результативним. Принаймні зараз. Поки що в Кремлі сподіваються на прихід більш зручного партнера для переговорів в Україні, за результатами президентських виборів 2019 року, і блокуватимуть будь-які спрямовані на конструктив рішення з урегулювання кризи.
Україні ж варто продовжувати використовувати всі наявні міжнародні майданчики, щоб підтримувати належну увагу світової спільноти та зміцнювати підтримку в питаннях виконання Мінських угод і деокупації Криму. У цьому контексті робочі органи та тематичні заходи ОБСЄ залишатимуться важливими і в 2019 році.
Василь Короткий, Відень
