Вибори нового керівництва Європейського Союзу на 2024-2029 роки
Вибори до Європейського парламенту, дебати кандидатів на посаду президента Європейської комісії і випробування на життєздатність “системи Spitzenkandidat”
23 травня відбулись останні дебати між кандидатами на посаду президента Європейської комісії, а вже 6–9 червня європейці вибиратимуть депутатів Європейського парламенту.
І хоча українці навряд чи отримають можливість обирати й бути обраними до інституцій Європейського Союзу раніше виборів 2034 року (до 2029 року Україна, найімовірніше, не встигне стати повноцінним членом ЄС), знайомитися з цим процесом варто вже зараз.
ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ПАРЛАМЕНТ
Вибори депутатів Європейського парламенту відбуваються щоп’ять років, і їх наслідком є фактичний перезапуск основних інституцій Євросоюзу. Голосуючи за новий склад Європарламенту, виборці водночас переобирають політичне керівництво і весь склад Європейської комісії, а також голову Європейської ради. Втім, роль Європарламенту в системі управління ЄС не завжди була такою важливою – ці зміни відбулися після прийняття Договору про Європейський Союз і Договору про функціонування Європейського Союзу за підсумками Лісабонської угоди 2007 року.
Європейський парламент – одна з семи політичних інституцій Європейського Союзу і один з чотирьох його основних керівних органів разрм із Європейською комісією (виконавчий орган на зразок уряду у складі 27 комісарів-міністрів), Європейською радою (своєрідний орган "президентської влади" у складі голів 27 країн-членів) і Радою ЄС (щось на зразок верхньої палати парламенту, яку не обирають, а формують із представників усіх міністерств країн-членів Спільноти). Система управління ЄС – суміш федеративного устрою з конфедеративним наднаціональним – найбільш близька до американської моделі з Конгресом у центрі політичної системи. Іншими важливими європейськими інституціями є Суд справедливості ЄС (щось на зразок Конституційного суду), Європейський центральний банк (за аналогією з центральними банками у кожній із країн) і Європейський суд аудиторів (по суті Рахункова палата).
Європейський парламент у форматі, який ми знаємо сьогодні, розпочав роботу в 1979 році, коли на основі Акту про вибори (1976) депутатів вперше обрали шляхом прямого голосування виборців. Доти спершу існувала Асамблея (1951–1957), а пізніше – Європейська парламентська асамблея (1957–1962), депутатів яких обирали національні парламенти країн-членів ЄС. З 1962 до 1979 року уже діяв Європейський парламент, але все ще без прямих виборів. Пленарні засідання Європарламенту відбуваються 12 разів на рік у Страсбурзі і до 6 разів – у Брюсселі (засідання 23 постійних депутатських комітетів), а також в Люксембурзі, де розташовані адміністративні офіси.
6–9 червня громадяни країн ЄС обиратимуть депутатів Європейського парламенту Х скликання. Виборчі моделі пропорційного представництва відрізняються у кожній із держав – загальнодержавні або регіональні багатомандатні округи з виборчими бар'єрами від 2% до 5% і правом голосу для людей від 16 або 18 років.
З 2007 року максимальний склад Європарламенту не може перевищувати 750 осіб – під цьогоріч виборці обиратимуть 720 депутатів. Кількість депутатів змінюється у зв'язку зі зміною кількості населення і політикою розширення ЄС. Максимальна кількість обранців у минулих каденціях сягала 786.
Аналіз депутатського складу попередніх скликань показує, що близько 1/3 членів Європарламенту раніше працювали в національних парламентах, а у більш ніж 10% євродепутатів є міністерський досвід на національному рівні. Серед них також є колишні єврокомісари та інші високопосадовці європейських інституцій.
Поточна каденція парламенту складається лише з 705 євродепутатів – це пов'язано з виходом Великої Британії зі складу ЄС. У січні 2020 року 27 із 73 британських депутатських мандатів розподілили між 14 країнами, а 46 вивільнених місць залишили вакантними для можливого розширення ЄС.
Водночас триває дискусія про те, щоб запровадити квоту для 27 депутатів, яких обиратимуть за загальноєвропейськиими списками від загальноєвропейських, а не національних політичних партій. Кожен громадянин ЄС матиме два голоси: один – для обрання депутатів Європарламенту в національних виборчих округах, а інший – у загальноєвропейському виборчому окрузі. Однак наразі ця дискусія не просунулася далі стін Європейського парламенту.
Рівень представництва кожної з країн ЄС визначається за принципом так званого регресивного представництва. Це система диспропорційного вирівнювання, яка забезпечує більшу представленість менших країн за рахунок обмеження представництва великих. Тобто вартість одного мандату в різних країнах різна і не відповідає певній кількості населення. Наприклад, у Німеччині й Франції мешкають 18% і 13% населення ЄС відповідно, але вони мають значно менше депутатів у Європарламенті, оскільки від однієї держави не можна обирати більше 96 депутатів. За інших умов Німеччина, наприклад, могла б обирати 127 депутатів. Так малі країни, як-от Мальта, Кіпр, Люксембург чи Естонія, мають хоча б мінімальну кількість обранців – по 6, адже в протилежному випадку вони не мали б жодного представника або не більше одного. Таким чином, вартість одного мандату в Німеччині становить 859 тис. голосів, тоді як на Мальті – лише 67 тис. голосів.
СИСТЕМА SPITZENKANDIDAT
До 2007 року політичне керівництво ЄС обирали і призначали переважно кулуарно – а межах непублічного переговорного процесу між представниками різних партій, керівництва впливових країн-членів і груп впливу національного і наднаціонального рівнів. Однак після підписання Лісабонської угоди з’явилася норма про те, що "кандидатура голови Європейської комісії повинна бути затверджена з урахуванням результатів виборів до Європейського парламенту" – без будь-якого роз'яснення, як це робити на практиці.
Згодом був запропонований політичний механізм,нині відомий під німецькою назвою "система Spitzenkandidat" ("система провідного кандидата"). Вперше її застосували під час європейських виборів 2014 року, коли впевнено переміг люксембурзький політик і представник Європейської народної партії Жан-Клод Юнкер. Проти нього виступали прем’єр-міністри Великої Британії та Угорщини, а згодом критики закидали йому надміру централізований стиль управління з ігноруванням позиції інших інституцій ЄС. Водночас перші публічні дебати між шпіценкандидатами провели аж під час виборів 2019 року. Тобто дебати між кандидатами на посаду президента Єврокомісії, які відбулися 23 травня, будуть лише другими, а його публічне обрання – третім в історії ЄС.
Система Spitzenkandidat – це метод пов’язування вибору президента Європейської комісії з результатами виборів до Європейського парламенту. Участь у них беруть загальноєвропейські партії, які не варто плутати з партійними групами депутатів у Європарламенті, створеними у форматі ідеологічних фракцій – хоча вони, безперечно, часто перегукуються. Депутатів до цих партій обирають за списками національних партій у межах кожної з країн ЄС – і за результатами виборів представники різних політичних партій об'єднуються у загальноєвропейські політичні групи за принципом ідеологічної спорідненості. У Європейському парламенті давно існує сім парламентських груп, в яких представлені депутати з різних країн ЄС, які захищають передусім інтереси своєї групи, а не країни. Водночас громадянство євродепутата теж впливає на його позицію – національні уряди намагаються тиснути на євродепутатів, щоб ті діяли в інтересах своїх країн. Однак це переважно працює у випадку, якщо ці обранці є представниками правлячої в країні політичної партії.
Кожна із загальноєвропейських політичних партій (їх реально існує близько 10), яка хоче поборотися за посаду президента Європейської комісії, обирає на власному з'їзді "шпіценкандадата" за допомогою внутрішньопартійного праймеріз. Паралельно з виборчою кампанією, яка відбувається переважно на національному рівні, кандидати ведуть власну виборчу кампанію з поясненням своїх пріоритетів на наступні 5 років. І хоча ці меседжі формально адресовані громадянам ЄС, фактично основним їх реципієнтом є інші загальноєвропейські партії, політики і групи впливу, які шукають партнерів для побудови майбутньої парламентської коаліції, що голосуватиме за кандидата у Європейському парламенті та Європейській раді.
Таким чином, система Spitzenkandidat – щось проміжне між кулуарним принципом обрання керівництва і його прямим обранням. У підсумку президента Європейської комісії виборці обирають не прямим голосуванням, а лише за посередництвом політичних партій.
Цю систему нерідко критикують – наприклад, після того, як у 2019 році Урсулу фон дер Ляєн з третьої спроби несподівано обрали головою Європейської комісії, хоча вона не була шпіценкандидаткою. Оскільки її однопартієць з ЄНП Манфред Вебер не зумів знайти підтримку серед інших парламентських груп, цю посаду потенційно мав обійняти шпіценкандидат від Партії європейських соціалістів, яка зайняла друге місце на виборах – нідерладський політик Франс Тіммерманс (член Партії праці). Однак у результаті кулуарних домовленостей він став першим віцепрезидентом Європейської комісії з питань європейського зеленого курсу, а інші союзники Європейської народної партії з "Альянсу лібералів і демократів за Європу" (сьогодні мають назву "Оновити Європу") отримали посаду голови Європейської ради в особі бельгійця Шарля Мішеля (лідер партії "Реформаторський рух"). З цієї причини прихильники розширення європейського парламентаризму пропонують одночасно із запровадженням загальноєвропейських партійних списків також запровадити прямі вибори голови Європейської комісії.
ПОРЯДОК ОБРАННЯ СКЛАДУ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ КОМІСІЇ
Шпіценкандидат від партії, яка отримає за результатами виборів до Європарламенту найбільше голосів або зможе заручитися підтримкою коаліції більшості, першочергово буде запропонований Європейською радою для затвердження новим складом Європейського парламенту як президента Європейської комісії. За це члени Євроради мають проголосувати кваліфікованою більшістю – дві третіх голів країн-членів ЄС, а згодом цю кандидатуру має підтримати більшість депутатів Європейського парламенту. Якщо вона не отримає необхідної більшості, Європейська рада протягом одного місяця пропонує нового кандидата за цією ж процедурою (саме такою була ситуація з обранням Урсули фон дер Ляєн у 2019 році).
Після схвалення кандидатури президента Європейської комісії він разом з Радою ЄС затверджує список інших 26 кандидатів на посаду комісарів (міністрів). Європейська комісія складається з 27 єврокомісарів (включно з президентом) – по одному від кожної країни ЄС. Їхні кандидатури висувають уряди країн-членів і так само затверджують більшістю голосів Європейського парламенту. Президент Європейської комісії доручає кожному з комісарів відповідальність за конкретну сферу політики: енергетику, економіку, довкілля тощо.
Також існує сформована практика ротацій єврокомісарів: по-перше, щоб одні й ті самі люди не були єврокомісарами більше однієї каденції, а по-друге, щоб жодна з країн не контролювала надто тривалий час окремі політики ЄС. Процес узгодження кандидатів на посади єврокомісарів вимагає компромісів на рівні столиць усіх країн-членів Євросоюзу. Комісари мають представляти не позицію своєї країни, а спільні інтереси Європейського Союзу, хоча практика показує, що часто вони лобіюють політику своїх держав.
Після узгодження усіх кандидатів на посади комісарів на рівні Ради ЄС склад Європейської комісії знову затверджують більшістю голосів Європейського парламенту. Лише після цього Європейська рада призначає склад Європейської комісії кваліфікованою більшістю голосів.
Також Європейський парламент має право висловлювати недовіру президенту Європейської комісії і розпускати її склад, але наразі в історії функціонування інституцій ЄС не було жодного подібного прецедента.
ПАРТІЙНІ ГРУПИ І ЇХНІ ШПІЦЕНКАНДИДАТИ
За підсумками партійних з'їздів, більшість із яких відбулися в лютому та березні 2024 року, п'ять загальноєвропейських партій висунули своїх шпіценкандидатів. Саме вони брали участь у дебатах 23 травня.
1. Правоцентристська "Європейська народна партія" на з'їзді у Бухаресті повторно висунула на безальтернативній основі кандидатуру діючої президентки Європейської комісії Урсули фон дер Ляєн (представниця німецької “ХДС” та колишня міністерка оборони Німеччини). Хоча її вважають фавориткою на переобрання, в неї є критики як усередині партії (перш за все, від однопартійців з Франції, Іспанії та Словенії), так і з партій-конкурентів (особливо крайніх правих і лівих). Її критикують за жорстку реалізацію "Зеленої угоди" (2019), що спровокувала масові протести фермерів, за форсування зміни оборонної політики та підтримку України під час російської військової агресії, за надмірне зближення з політикою французького президента Емманюеля Макрона, а також через потенційну готовність співпрацювати з правою консервативною групою в парламенті.
2. Лівоцентристська "Партія європейських соціалістів" (суміжна з парламентською групою "Альянс соціалістів та демократів") на з'їзді в Римі підтримала кандидатуру чинного єврокомісара з питань зайнятості та соціальних прав і колишнього люксембурзького політика та дипломата Ніколя Шміта (колишній соратник Жана-Клода Юнкера). Він є основним конкурентом Урсули фон дер Ляєн і критикує її за готовність формувати коаліцію з правими консерваторами. Групи "Альянс соціалістів та демократів" і "За оновлену Європу" не мають видимих протиріч, але без союзу з Європейською народною партією вони не зможуть сформувати проєвропейської більшості. Для цього не вистачить самих лише голосів групи "Зелені / Європейський вільний альянс", тож якщо три найпопулярніші парламентські групи хочуть зберегти владу, в них немає іншого варіанта, як зберегти давній союз.
3. Ліберальна група "За оновлену Європу" (суміжна з колишньою депутатською групою "Альянс лібералів і демократів за Європу") підтримала аж трьох шпіценкандидатів:
а) євродепутата і представника Європейської демократичної партії італійця Сандро Ґоці (раніше працював секретарем МЗС Італії);
б) депутатку Бундестагу та представницю "Ліберальних демократів за Європу" та німецьких "Вільних демократів" Марі-Аґнес Штрак-Ціммерман (очолює комітет з питань оборони Бундестагу);
в) французьку євродепутатку та представницю партії Емманюеля Макрона "Відродження" Валері Ґаєр.
Основною й найбільш популярною кандидаткою цієї групи спершу була Ціммерман, але через наявність коаліційної угоди між "Вільними демократами" і "Партією зелених" у німецькому Бундестазі саме представник "зелених" має пріоритетне право на свого представника у Європейській комісії від Німеччини у разі, якщо Урсула фон дер Ляєн не зможе перемогти у конкуренції за посаду президентки. Через це основним шпіценкандидатом "За оновлену Європу" є Сандро Ґоці.
4. Ліва "Європейська партія зелених", суміжна з депутатською групою "Зелені / Європейський вільний альянс" (всередині "зелених" не існує спільної загальноєвропейської партії, оскільки скандинавські "зелені" не завжди знаходять спільну мову зі своїми “колегами” з Німеччини), на з'їзді в Ліоні висунула двох шпіценкандидатів: євродепутатку з Німеччини Террі Райнтке і євродепутата з Нідерландів Баса Ейкгаута. Оскільки ця популярна в останні десять років депутатська група нині переживає не найкращі часи, їй не вистачає голосів, щоб бути повноцінним третім партнером у проєвропейській коаліції. Крім того, останніми роками європейські "зелені" стають щораз ближчими до лівих ідеологічних позицій, що не сприяє співпраці з правоцентристами. Через це вони мають доволі невисокі шанси поборотися за керівні посади в європейських інституціях і, найбільш ймовірно, залишатимуться в опозиції, окремо від основної опозиції правих консерваторів та ультраправих груп.
5. Крайня ліва Європейська ліва партія (яку не варто ототожнювати з депутатською групою "Європейські об’єднані ліві", оскільки серед лівих партій Європі не лише немає єдності, а й існує чимало конфліктів) на з'їзді в Любляні висунула шпіценкандидатом члена Комуністичної партії Австрії Вальтера Баєра. Він мало відомий серед європейських лівих, абсолютно не відомий у європейській політиці, а його власна партія навіть не включила його в список кандидатів у депутати до Європейського парламенту. Як бачимо, останні роки для європейських лівих, як і для "зелених", складні – можна стверджувати, що вони перебувають у кризі.
Водночас інші дві великі депутатські групи у Європарламенті – праві консерватори "Європейські консерватори та реформісти" й ультраправі "Ідентичність та демократія" – єдині, які за результатами виборів суттєво збільшать своє представництво (інші п'ять втратять голоси). Однак вони відмовилися висувати своїх шпіценкандидатів. По-перше, їхні представники найбільше критикують "систему Spitzenkandidat", а по-друге, у них немає реальних шансів очолити жодну з інституцій ЄС, оскільки з ними не хочуть формувати коаліції три найбільші депутатські групи – Європейська народна партія, "Альянс соціалістів та демократів" і "Оновити Європу". Через це обидві групи, очевидно, сформують об’єднану й достатньо сильну опозицію, яка налічуватиме близько 164 депутатських мандатів – тобто 23% голосів.
Темами для дебатів обрали найбільш нагальні для Європейського Союзу проблеми, щодо яких кожен зі шпіценкандидатів мав представити позицію власної партії:
• Економіка та робочі місця
• Оборона й безпека
• Клімат і навколишнє середовище
• Демократія та лідерство
• Міграція та кордони
• Інновації та технології
Правда в тому, що шанси на перемогу у боротьбі за посаду президента Європейської комісії має не той, хто запропонує найкращу візію розвитку Європейського Союзу на наступні п'ять років, а той, чия партія здобуде найбільше голосів за результатами виборів і зможе знайти підтримку серед союзників з інших партій. Протягом триваоло гперіоду існування Європейського парламенту "Європейська народна партія" й "Альянс соціалістів і демократів" постійно домінували, разом контролюючи від 50% до 70% місць. Хоча жодна з цих груп ніколи не отримувала однопартійну більшість у Європарламенті, у поточному скликанні вони контролюють лише 47% депутатського складу.
ПОПЕРЕДНІ ПРОГНОЗИ РЕЗУЛЬТАТІВ ВИБОРІВ
За два тижні до дня голосування ситуація для Європейської народної партії й "Альянсу соціалістів і демократів" не настільки оптимістична, як у попередні скликання. За даними соціологічних опитувань, ЄНП може розраховувати орієнтовно на 174 депутатські мандати (на 13 менше, аніж у поточному скликанні), тоді як "Альянс соціалістів і демократів" – орієнтовно на 144 місця (на 3 менше, ніж зараз). Сумарно вони контролюватимуть приблизно на 16-20 місць менше. Навіть зараз вони не можуть обійтися без підтримки інших груп – "За оновлену Європу", яка також суттєво втратить представництво з наявних 98 депутатів до близько 85, або, менш ймовірно, групи "Зелені / Європейський вільний альянс", для яких результати цьогорічних виборів будуть катастрофічними 43 – замість 76 мандатів (тобто вони втратять близько 40% місць).
Разом ці три депутатські групи, за попередніми обережними розрахунками, контролюватимуть 403 місця – нині вони сумарно мають 432 депутатів. Утім, цього має вистачити, адже мінімальна парламентська більшість у Європейському парламенті Х скликання становитиме 361 голос. Рівно стільки ж голосів може мати потенційна інша проєвропейська коаліція у складі ЄНП, "Альянсу соціалістів і демократів" і "Зелених / Європейський вільний альянс". Втім, імовірність такого союзу суттєво менша – він не матиме запасу міцності й навряд чи буде життєздатним для прийняття рішень, адже між Європейською народною партією і "Зеленими / Європейський вільний альянс" існують суттєві ідеологічні розбіжності.
Між Європейською народною партією й "Альянсом соціалістів і демократів" є певні розбіжності щодо політики Урсули фон дер Ляєн, яку вона провадила на посаді президентки Європейської комісії останні п’ять років. Також існують суперечності щодо потенційних учасників майбутньої коаліції – фон дер Ляєн не виключає можливості партнерства з групою "Європейських консерваторів та реформаторів", яке категорично відкидають європейські соціалісти. Однак страх зростання популярності правих, які суттєво збільшать своє представництво у Європейському парламенті, очевидно, допоможе подолати ці розбіжності. Найбільш імовірно, саме Урсулу фон дер Ляєн повторно оберуть президенткою Європейської комісії, а представники соціалістів збережуть посади двох віцепрезидентів, серед яких – і Високий представник із зовнішніх питань та політики безпеки ЄС, яку зараз обіймає іспанець Жозеп Боррель, а ліберали – посаду голови Європейської ради.
Іншими переможцями виборів до Європейського парламенту стануть праві депутатські групи. Ультраправа "Ідентичність і демократія", до складу якої входять представники французького "Національного об'єднання" Марі Ле Пен, "Альтернативи для Німеччини" Тіно Хрупалла (нещодавно стало відомо, що через контраверсійні заяви окремих членів партії депутатська група виключила зі свого складу "Альтернативу …", орієнтовно 15 депутатів якої у новому складі Європарламенту, найбільш імовірно, перебуватимуть поза групами), італійської "Північної Ліги" Матео Сальвіні, "Австрійської партії свобода" Герберта Кікля, нідерланської "Партії свободи" Ґірта Вілдерса, бельгійської "Фламанський інтерес" Тома Ван Ґрікена, Словацької націоналістичної партії Андрея Данко та інших збільшить своє представництво у Європарламенті з 67 до 84 депутатів. Водночас праві консерватори з "Європейських консерваторів та реформаторів" у складі "Братів Італії" Джорджії Мелоні, польської "Право і справедливість" Ярослава Качинського, "Шведських демократів", "Справжніх фінів", іспанської "Vox", чеської Громадської демократичної партії, бельгійської "Новий фламанський союз", "Болгарського національного руху" та інших попередньо можуть отримати 70 депутатів – зараз вони мають 62 місця. Втім, їхнє представництво може збільшитись орієнтовно на 8-10 місця, якщо до них приєднається угорський "Фідес" Віктора Орбана. Щодо цього давно тривають переговори, але однією з умов повернення "Фідес" до групи консерваторів є вимога Мелоні до Орбана відмовитися від блокування основних рішень ЄС для підтримки України.
Також, імовірно, зросте представництво групи незалежних депутатів, які, хоч і не формують окремої ідеологічної фракції, частково впливають на прийняття рішень. Їхня кількість може зрости з 42 до 47.
Натомість група "Європейських об’єднаних лівих" за результатами виборів втратить і так скромне представництво. Якщо у поточному скликані вона налічує 39 депутатів, то, згідно з соціологічними даними, ця кількість може скоротитися до 32. А для того, щоб сформувати власну групу в Європарламенті, необхідно мати щонайменше 23 депутатів із чотирьох країн-членів ЄС. Як бачимо, ліві і "зелені" суттєво розгубили свою підтримку за останні роки, на відміну від правих, які, навпаки, її постійно нарощують.
Тарас Радь, політолог, керівник проєктів у сфері виборів та місцевого самоврядування Громадянської мережі ОПОРА у Львові