Департамент, очолюваний Оксаною Колтик, відносно новий. У нинішньому форматі з’явився у 2014 році з приходом нової команди у Київську міську владу. Раніше, за словами головної аудиторки КМДА, він теж існував як Управління (з 2007 року), але виконував функції більше контрольно-ревізійні. Відтоді багато часу спливло, сучасний аудит пішов далеко від звичайної звірки чисел у документах, каже Оксана Колтик. Тепер її робота – суцільна аналітика та творчість, завдяки яким місту вдається зберегти від недбалого витрачання (або недоотримання) десятки мільйонів бюджетних коштів на рік.
АУДИТОР – НЕ «ДОНОЩИК», А ПОРАДНИК
- Пані Оксано, щось принципово змінилося за 6 років?
- Звісно, ще у 2011 році з’явилася революційна постанова Кабміну №1001 про внутрішній аудит. Вона мала перетворити внутрішню ревізію на третю лінію контролю згідно з міжнародною філософією управління (процес – контроль – аудит). Це коли за працівниками не ходить хтось з палкою і перевіряє, як і що виконується, а працює ціла система, за якої керівник впевнений у зваженості прийнятих рішень, скажімо, наприклад, відповідальна особа розробляє договір, а інші уповноважені особи мають його завізувати. Внутрішній контроль – у тому, що рішення приймаються не одноосібно, а за принципом «чотирьох очей» (є таке поняття в антикорупційній теорії). Йдеться про елемент внутрішнього контролю, такий собі антикорупційний запобіжник, друга лінія контролю (перша – розробник). А внутрішній аудит – це вже як 3-я лінія контролю, аналіз певного пулу інформації. Завдання аудиту – продивитися не один договір, а кілька – вибірку, щоб розуміти, як працює увесь процес укладення договорів. Чи всіма відповідальними людьми вони візувалися, чи не допустили помилок, чи не можна процес вдосконалити. Внутрішній аудит дозволяє поглянути на систему внутрішнього контролю зі сторони, концентруючись на ефективності управління ризиками. Це дає можливість оцінити ефективність першої та другої лінії контролю. Цю філософію аудиту й почали закладати з 2011 року в нормативних документах на державному рівні.
Раніше наша робота була подібною до контрольно-ревізійної, і з неї я тут починала. Тут було все про збитки, ревізії, порушення, правоохоронні органи. А років 6 тому звертати увагу почали на ефективність, людей стали знайомити з поняттями справжнього внутрішнього контролю. Пояснювати, що має бути система, яку повинен організовувати керівник, певні прописані процедури і аналіз ризиків – де, що під час функціонування процесу може спрацювати не так. А ще аналіз заходів: що ми робимо, аби ці ризики не допустити, мінімізувати їх. І ці заходи треба ще переглядати час від часу. Філософія досить складна. На жаль, знаю чимало сучасних керівників, які досі не осягнули її логіку. Небажання змінюватися, певно, більш стосується, мабуть, середньої ланки, до якої приходиш з аудитом і чуєш аргумент на кшталт «а ми так завжди робили». Але ж можна все покращити!
- Тобто така система має функціонувати на кожному підприємстві в ідеалі?
- Якщо говорити про КМДА – спочатку хоча б на рівні кожного структурного підрозділу. Система внутрішнього контролю, до якої ми намагаємося привести існуючу систему управління, базується на концепції COSO. Вона спочатку була розроблена (автор – Комітет організацій-спонсорів Комісії Тредвея для оцінки систем управлінь компаній – ред.) для корпоративного сектора, але згодом була адаптована під державний Міжнародною організацією вищих органів аудиту (INTOSAI-GOV 9100). В Україні реформа внутрішнього аудиту і внутрішнього контролю у державному секторі завдяки Мінфіну базується на досвіді Нідерландів. До нас приїжджають європейські експерти, проводять тренінги, спільно реалізуються пілотні проєкти.
- А чому в українському приватному секторі така авторитетна модель досі не прижилася?
- Перш за все, через незрілість корпоративної культури в Україні: власники бізнесу не готові відмовлятися від управління процесами власноруч. Але зі зростанням бізнесу контроль втрачається і такий підхід до управління стає приреченим. Це стосується і КМДА: міський голова не може контролювати кожен процес особисто, тому Київ потребує побудови ефективної системи внутрішнього контролю.
Крім того, додана вартість роботи внутрішнього аудиту дуже важко вимірюється. Яка наша функція? Давати рекомендації. Ми прийшли, взяли якийсь перелік документації, зробили аналіз, зробили висновки, чи в повному обсязі надходять кошти, чи вчасно проводиться претензійно-позовна робота, чи немає якогось вибіркового підходу тощо. І даємо рекомендації, що в процесі можна покращити. Намагаємося всюди отримувати фінансовий та/або економічний ефект, але цінність порад інколи важко виміряти фінансово, тобто відобразити в числовому виразі. А керівники, особливо в бізнесі, хочуть розуміти, навіщо це все і, власне, сам аудитор, які вигоди він і його поради приносять.
У державному секторі на додачу спрацьовує «пунктик»: внутрішній аудит – це ревізія, встановлять зловживання, і треба буде інформувати керівника про передачу матеріалів до правоохоронних органів. Звідси й упереджене ставлення. Нас не полишає відчуття, що не завжди існує віра у наші добрі наміри. Часто сприймаємося, як той Павлик Морозов. І от розказуємо, що до нас можна прийти і проконсультуватися, але не завжди спрацьовує, бо критики ніхто не любить. А дарма. Нас теж перевіряють, і мені цікаво почути, що в нас не так. Я можу бути з аудиторами не згодна, але мені все одно цікаво почути зовнішню думку. Оцієї культури діалогу в суспільстві дуже не вистачає. Намагаємося налагодити практику конструктивної дискусії замість образ.
До слова, ми навіть самі собі влаштовуємо перевірки. Наш Департамент має сертифікат, який підтверджує впровадження та використання системи управління якістю, що відповідає міжнародному стандарту ISO 9001:2015. Наявність такого сертифікату вимагає проходження раз на рік наглядового аудиту, під час якого оцінюється відповідність вимогам Стандарту наших процесів, системи управління ризиками, а раз на три роки проходимо ресертифікацію наново. В результаті можемо подивитися на себе ніби в дзеркало, що іноді дуже корисно для подальшого розвитку.
- Наскільки я зрозуміла, ця нова філософія полягає в роботі на майбутнє. Мета – не просто зафіксувати факти порушення, а й оптимізувати справу так, щоб надалі порушень не допустити?
- Так, створити систему, щоб в майбутньому виключити подібні проблеми. І це, справді, дуже складна робота – давати рекомендації. Коли ми починали, колишні ревізори приносили мені рекомендації – «дотримуватися вимог чинного законодавства». Прекрасна порада, але дотримуватися законодавства слід завжди, а не за нашою порадою. А рекомендацію треба надати таку, щоб системно вплинути на причину виникнення проблеми, тобто провести велику інтелектуальну роботу. А це вже вищий рівень. І тут відкривається інша біда – у держслужбовців зарплати невеликі, і, якщо люди готові за ті ж гроші виконувати досить просту рутинну роботу, то важко знайти людину, яка візьметься за складну, аналітичну. Є цілі аналітичні центри, де фахівці проводять такі аналізи за тисячі доларів зарплати, а просто перевірити витрати – це, напевно, простіше. Більш трудомістке завдання – посидіти, помізкувати над проблемою і знайти ефективне її вирішення.
- Здається, цього року ви розробили новий порядок організації системи внутрішнього контролю в КМДА?
- Так, ми дуже довго до цього йшли, розробляти починали його ще в 2015 році. Щоб створити підґрунтя, організовували навчальні семінари, залучали спеціалістів із міжнародної аудиторської компанії, разом з якими пішли до кожного департаменту, пояснювали, для чого потрібна система внутрішнього контролю, як мають бути описані процеси й функції, як здійснювати оцінку ризиків. На той час мали на руках лише наказ Міністерства фінансів, що носив методологічний характер. На сьогодні уже існує постанова Кабміну від 12.12.2018 № 1062, яка більш чітко регламентує ці питання.
Структура КМДА величезна, у нас біля 30 структурних підрозділів та 10 райдержадміністрацій, сумарно майже 2 тисячі підприємств, установ та організацій комунальної власності м. Києва (КП, навчальні, медичні, соціальні, культурні заклади). Кожен розпорядник бюджетних коштів формує власну політику їх використання, а це – людський фактор. Лише в травні ми затвердили Порядок організації систем внутрішнього контролю в КМДА та на підпорядкованих підприємствах (розпорядження КМДА від 07.05.2020 № 690). Багато процесів всередині КМДА не регламентовані. Неясно, хто що виконує, в якій послідовності, а це створює поле для можливих збоїв у функціонуванні процесів, у тому числі корупційних ризиків. У мене багато знайомих іноземців, і знаю, що в Європі так не прийнято. Новому працівникові дають чітку інструкцію: ось твій процес, а ти – частинка цього процесу.
ЕФЕКТ НА МІЛЬЙОНИ ГРИВЕНЬ ТА ДИЗАЙНЕРСЬКІ ЛАВКИ
- Згідно зі звітом за останнє півріччя, скільки вдалося зекономити міських коштів?
- Наша основна функція – дати рекомендації й отримати якийсь ефект, щоб на користь пішло. Будь-яка організація, особливо, якщо вона витрачає бюджетні кошти, повинна замислюватися, чи варта користь, яку вона приносить, тих коштів, які на її діяльність витрачають. І ми для себе визначили, як вимірювати свої ключові показники ефективності. Статистику порушень і втрат, звісно, ведемо, вказуємо на неефективні управлінські рішення, але основна мета – показати фінансовий та економічний ефект. Це заощаджені та повернуті комунальні ресурси, тобто, виявлені втрати, що були недопущені або вчасно повернуті. Вийшли, наприклад, на об’єкт будівництва, побачили, що там роботи не виконані, але по документах завершені. За нашою рекомендацією їх довиконали, ми це перевірили і зафіксували фінансовий ефект недопущених втрат. Або виявили якісь втрати, даємо рекомендацію, яким чином втрачене повернути або відшкодувати, допрацювати, усунути помилку. І теж отримуємо фінансовий ефект. Також слідкуємо, наприклад, за закупівлями перед тим, як вони потрапляють на Прозорро, аналізуємо очікувану вартість.
Довгий час методики визначення очікуваної вартості взагалі не було, тому принцип її формування часто був дуже суб`єктивним. За ринкової економіки, коли немає регулятора, нема до чого прив’язатися і багато хто цим користується для зловживань. Завищена ціна – це не прямі втрати, а неефективне використання коштів. Довести факт такого порушення досить складно, але у разі успішного діалогу із замовником матимемо заощаджені кошти.
Як це працює. До оприлюднення тендерів на Прозорро підприємства мають розміщувати на інтернет-порталі «Київаудит» тендерну документацію. До слова, цей інтернет-портал є ексклюзивної розробкою нашого Департаменту, на яку ми витратили багато років, і яка містить основну фінансову, організаційну та економічну інформацію про абсолютно усі столичні комунальні підприємства, установи та організації. Тендерні документації перевіряємо згідно з розробленою нами методикою оцінки ризиків. І основну увагу звертаємо на очікувану вартість – якщо вона завищена, ми дамо рекомендацію, і її ще не пізно врахувати. І тоді учасники процесу не зможуть пропонувати потенційну ціну вище очікуваної. Цей запобіжник виходу на торги із завищеною ціною – значна частина нашого фінансового ефекту.
Інший показник нашої роботи – економічний ефект, ми його самі ввели, щоб показати додану вартість рекомендацій внутрішнього аудиту. Припустимо, бачимо, що на підприємстві реально занижена вартість послуг (на межі собівартості чи й нижче). Даємо рекомендацію, що її треба збільшити, враховуючи такі-то обставини. Результат врахування такої рекомендації й називаємо економічним ефектом – майбутньою вигодою, якщо можемо порахувати додатковий дохід за наступний рік, який вона принесе.
Або інший приклад: фактично приміщення здається в оренду, а юридично – ні. І ні бюджет міста Києва, ні саме підприємство-балансоутримувач приміщення ніяких офіційних доходів з цього не отримує. Тоді рекомендуємо привести стан речей у відповідність із реальністю. Прораховуємо, скільки «набіжить» після легалізації оренди приміщення за рік, і виходить майбутня вигода від наданої рекомендації. Звідси й беруться мільйони у звітах.
- Хочеться конкретики – які значення обох показників, економічний і фінансовий, за останній період?
- За перше півріччя 2020 року фінансовий ефект склав 23 млн гривень, економічний ефект – 70 млн гривень у порівнянні з фактичним фінансуванням департаменту – 14 млн гривень. Але, самі розумієте, 1-е півріччя 2020 року, це, на жаль, суцільний ковід. Дані за 2019-й більш репрезентативні: фінансовий ефект оцінювався в 241 млн, економічний – у 46 млн. Фактичне фінансування департаменту – близько 27 млн гривень. Останнє ми завжди вказуємо, щоб показати, що кошти, які на нас витрачаються, невеликі порівняно з користю, яку приносить Департамент місту.
- А от якщо матеріали ваших перевірок потрапляють до правоохоронних органів, це вже що за ефект?
- Насамперед, у разі встановлення втрат ми робимо все можливе, аби бюджетні кошти були повернуті або якимсь іншим чином компенсовані. Якщо це робота, вона повинна бути якісно дороблена, якщо це послуга – вона повинна бути якісно надана, товар – має бути замінений на якісний відповідно до договору. А передача матеріалів правоохоронцям – це вже крайнощі.
Та, на жаль, у деяких випадках працюють тільки крайні методи, тому до них теж вдаємося. Якщо виявили втрати або якісь зловживання, то згідно із Стандартами внутрішнього аудиту (наказ Мінфіну від 04.11.2011 № 1247) повинні інформувати Київського міського голову, що є підстави для передачі матеріалів аудиту до правоохоронних органів. За законом, кримінальна відповідальність за зловживання службовим становищем має місце, коли завдана якась істотна шкода і є певний поріг цієї істотної шкоди. Він постійно міняється. Тому передаємо матеріали тільки тоді, коли встановлені втрати більші за цей поріг.
- Станом на 30 червня у правоохоронців на руках було вже 160 справ за вашими матеріалами, як розуміти цей показник? Це говорить про вашу якісну роботу чи про погану – в структурах, які перевіряєте? 160 – це взагалі багато?
- Статистика накопичувальна, ведемо її з часу створення Департаменту (кінець 2014-го року). Треба розуміти, що зараз будь-яке звернення є підставою реєстрації кримінального провадження. Тому 160 кримінальних проваджень за 6 років – це, напевно, небагато, зважаючи, що у нас 2 тис. установ і бюджет міста – близько 58 млрд грн. Віталій Володимирович Кличко, вперше ставши мером, допоміг нам налагодити якісний зв’язок з правоохоронними органами. Тепер двічі на рік робимо звірки – надсилаємо запити правоохоронцям щодо перебігу проваджень за нашими матеріалами. І маємо результати цих кримінальних проваджень – станом на 30 червня 26 обвинувальних актів передано до суду, за 44-ма оголошено підозру. І правоохоронна, і судова системи працюють досить складно, можливостей для маніпуляцій чимало, а я, на жаль, не маю достатніх інструментів моніторингу конкретних справ, бо номерів судових справ нам не повідомляють. Тому моя сфера впливу закінчується передачею матеріалів і всіляким сприянням досудовому розслідуванню в якості спеціаліста.
- А можна виділити галузі міського господарства, в яких ризик зловживань дуже високий? У мене склалося враження, що це все, пов’язане з будівництвом.
- У певному сенсі так і є. 12% бюджету міста – це бюджет розвитку, що зазвичай іде на будівництво та ремонти. Хто хоча б раз робив удома ремонт, той розуміє, які складні це розрахунки та процеси, а відповідно й ризики. І в той же час саме результат будівництва бачать потім люди – школи, садочки, нові соціальні центри, дороги. І тут важливо не тільки те, як використовуються бюджетні кошти, а чи якісно будують. Людей цікавить передусім якість, зручність і щоб гарно виглядало. Можна побудувати дорого і воно всім подобатиметься, але навіщо суспільству, умовно кажучи, золоті лавки у парку?
Пригадую, якось у нас був кейс з нереально дорогими смітниками. Хочеться сказати: люди, це ж лише смітник, навіщо його робити за дизайнерськими розробками і з дорогих матеріалів, якщо його хтось може просто вкрасти? Так, хочеться, щоб все гарно виглядало, але адекватний підхід – перш за все.
Тому саме до будівництва підвищена увага і маємо ціле комунальне підприємство, підпорядковане Департаменту – «Київекспертиза». Його фахівці – аси в будівництві, й тому проводять перевірки на об’єктах з повним розумінням справи – що, за якою технологією має бути зроблено, за якими розцінками, із застосуванням яких коефіцієнтів тощо. Це незамінні послуги, бо часто проблеми криються саме в проєктних рішеннях. От і залучаємо цих експертів до наших будівельних аудитів. Важливо, що робимо це не тільки постфактум, коли гроші вже витрачені, а на більш ранньому етапі. Доброчесні замовники і підрядники зазвичай зацікавлені поряд із технаглядом у додатковій перевірці, що можна вважати так званою «третью лінією контролю». Така перевірка можлива як під час процедури планового чи позапланового внутрішнього аудиту, так і за договором із КП «Київекспертиза» чи іншими досвідченими експертними установами. Експерти висловлюють свою думку, дають зауваження, помилки вчасно виправляються.
- А можна ще приклад якоїсь будівельної нісенітниці, яку вдалося виявити і вчасно попередити? Щось типу «золотих смітників».
- Минулого року в нас була історія з парковими лавками. Можна було придбати їх звичайної форми, яких багато на ринку, але замовник вирішив чомусь індивідуальний дизайн робити. Додали одну дужечку на бильці – і вже нестандартний дизайн, який коштував на 20% дорожче, ніж лавки масового виробництва без дужечок. Навіщо, щоб ніхто не міг порівняти ціни?
- Чого вам не вистачає, щоб краще такі речі моніторити? Можливо, впровадження якихось європейських практик, людей, фінансування? Щоб сучасний аудит запрацював на 150 відсотків і не можна було, головне, розвернути назад започатковані процеси?
- Думаю, справи пішли б краще, якби люди на об’єктах аудиту нас нормально сприймали, а не асоціювали з ревізорами. Сприймали критику, мали навички цивілізованого діалогу, а не приймали всі зауваження в «штики». Щоб не доводилося пробиватися через стіну непорозуміння. Потрібні ментальні зрушення, щоб підприємства засвоїли: аудит – це просто елемент системи менеджменту. Ти у своїй рутині варишся щодня і на якісь нюанси не звертаєш уваги, тоді як аудитор подивиться на справу з іншого кута, дасть хороші поради. І це нормально! Ось такої співпраці дуже поки що бракує.
Тетяна Негода
Фото: Олена Худякова