Тема закупівель для армії – одна з найгарячіших. Чому виникають проблеми на етапі тендерів, які зміни в політиці Міноборони повинні відбутися, щоб постачання для військових здійснювати ефективно і без перебоїв, навіщо в бригадах та військових підрозділах потрібна посада закупівельника – про це та інше розпитали в керівника напрямку політики закупівель Офісу з підтримки змін у системі Міністерства оборони України Євгенія Сільверстова.
- Пане Євгене, ваша діяльність спрямована на те, щоб допомогти Міноборони забезпечити військових всім необхідним на фронті. Насамперед хотілося б почути про п’ять найбільших проблем, з якими стикалися в поточному році закупівельники і які будуть розв’язані в 2024 році.
- Одразу зазначу: забезпечення – це більш широке поняття, а закупівлі – це частина забезпечення, і велика частина забезпечення здійснюється саме через закупівлю.
Один з наших напрямів – допомога Міноборони для формування якісної, ефективної політики закупівель, методів, стратегій здійснення закупівель.
Ще один напрям – допомога військовим частинам, щоб на децентралізованому рівні військові частини могли ефективно використовувати кошти, які доступні їм і які командири можуть витрачати.
Одна з основних змін – розведення формування політики закупівель і реалізація цієї політики.
Що таке політика? Простими словами, це – спосіб досягнення мети. Хтось формує політику закупівель: визначає, які ми використовуємо процедури, як ми рахуємо очікувану вартість товару, як ми відбираємо постачальників, як прописуємо критерії щодо якості. А хтось має реалізовувати цю політику закупівель.
Колись це все було поєднано, так би мовити, в одному флаконі.
В Міноборони був департамент ресурсного забезпечення, який і придумував собі, як закуповувати, і одночасно робив це. Звісно, це абсолютно неефективна, неправильна історія.
Цю проблему почали розв’язувати на верхньому рівні, роз’єднавши політику закупівель і реалізацію цієї політики. Департамент політики закупівель Міноборони формуватиме методології, принципи і стратегії. І виконавцями будуть закупівельні агенції, які тепер створені, або закупівельники на місцях у військових частинах чи в командуваннях.
Ще одна з топпроблем – це визначення очікуваної вартості. Досі в Міноборони немає такої офіційно затвердженої методології, яка б чітко давала вказівку, а як замовнику, покупцю визначити порогову, граничну ціну на тендері, вище за яку він не готовий платити. І це – проблема серйозна.
Якщо замовник визначає очікувану вартість вище від ринкової, то на торгах ліпші ціни від потенційних постачальників можуть виявитися все одно вищими за реальні на ринку. Саме тому, що організатор торгів поставив зависоку планку. Навіть якщо тендер і пройшов конкурентні процедури з кількома постачальниками. Як наслідок, такі тендери приносять збитки державі.
Якось я брав участь у конференції про антикорупційні практики закупівлі, де виступав прокурор офісу Генерального прокурора. І він серед проблем, пов'язаних з корупцією і неефективним використанням коштів, на перше місце поставив якраз проблему визначення очікуваної вартості.
Щоб це змінити, ми тепер як команда Офісу з підтримки змін розробляємо для Міноборони таку методологію.
Далі. Закупівля – це ж не просто відбір постачальника, коли ми проводимо тендер. Багато хто помилково ототожнює ці поняття. Закупівля – набагато ширший процес. Він починається з формування потреби, потім – планування, формування вимог, аналіз, підготовка до закупівлі, вивчення ринку, формування очікуваної вартості.
Потім вже відбуваються безпосередньо відбір постачальника і контрактинг. І ось на всіх цих етапах задіяні різні підрозділи Міністерства оборони, Генерального штабу або підрозділи в військових частинах.
Тепер вся ця діяльність не узгоджена. Немає загального розуміння того, як кожний учасник цього процесу діє і робить внесок в те, щоб закупівля відбулася відповідно до тих вимог, які надає законодавство, які дає суспільство.
- Як відомо, раніше Генштаб формував потребу, передавав цю інформацію до Міноборони, а Міноборони вже проводило закупівлі.
- Лише на словах все так просто виглядає, але насправді це не так. І в тому – корінь проблеми. Тому що є формувач потреби, і він зазвичай не професіонал в закупівлях. Він формує потребу так, як для нього це зрозуміло. Наприклад, він хоче купити якусь техніку – і називає конкретну марку, бренд цієї техніки, який він знає, якою користувався.
А професійний формувач потреби має інакше про це сказати: «Я хочу не щось конкретне, а мені потрібна така-то техніка для виконання таких-то завдань». І далі вже мають працювати спеціалісти з ринку. Наприклад, категорійні менеджери, які опрацьовують ринок, знають, які є пропозиції, які технічні вимоги і специфікації, і як із цього вже створити вимоги до предмета закупівлі. Навіщо? Щоб тендер взагалі відбувся, пройшов недискримінаційно, а ціна була актуальна та ринкова. Тобто етап тендера має початися фактично ще на етапі формування потреби і планування того, що ми хочемо закупити.
Ось, наприклад, нещодавня історія про скасування тендера на закупівлю 1000 пікапів Агенцією оборонних закупівель.
Був достатньо короткий термін поставки, певна ціна, очікувана вартість закупівлі. І нібито все добре – є кошти, є потреба, а Збройним силам потрібні пікапи.
Але була небезпідставна критика цього тендера. Одним лотом хотіли закупити 1000 автомобілів. Виникло логічне питання: хто може таку кількість автівок такого класу і за такий короткий термін ось так швидко поставити? Це явно нереалістичне завдання. Це означає, що попередньо не був опрацьований ринок, не проведені попередні перемовини з постачальником. Критикували й щодо завищення ціни. Чому? Очевидно, що також не проведене попереднє оцінювання.
- Хіба військові можуть знати такі нюанси?
- А хто такі військові? З’ясуймо. Військових дуже багато. Є люди, які виконують бойову роботу, вони перебувають в зоні зіткнення з противником, штурмовики. Є військові-зв'язківці. А є військові, які займаються логістикою. Мають бути і військові, які знаються на закупівельних процедурах.
- Але ж тому і була створена закупівельна агенція, яка ці питання має контролювати.
- Але ж так не відбулося. І тендер був скасований. Тобто цей приклад ілюструє загальну проблему. Вона полягає в тому, що закупівлю мають готувати на різних етапах кваліфіковані люди, які обізнані саме в закупівельному напрямі. Необов'язково, що це буде закупівельник на кожному етапі. Але навіть люди, які займаються формуванням потреби, логістикою або бюджетуванням, повинні знати вимоги, які мають бути враховані на етапі проведення тендера, закупівлі, і вони мають бути враховані вже на цьому етапі. І тепер ця система ще, на жаль, не працює.
Наше завдання – перейти в той стан, коли весь функціональний процес буде працювати з самого початку на те, щоби закупівля відбулась успішно. Щоб потреба, заявлена на тендері, була реалістична вимогам і можливостям ринка. Для цього треба знати ринок, щоб предмет закупівлі був описаний таким чином, щоби потім не сказали: «А ви тут вже заточили ваші технічні вимоги під конкретного виробника, це договорняк, зрада, завищена ціна». Тобто такого не має бути.
- Згадані проблеми 2023-го року не перейшли в 2024 рік? Вже є інструменти, які ці прогалини ліквідують?
- На жаль, вони переходять ще, деякою мірою, у 2024 рік. Частково їх намагаються розв’язувати. І це плюс, що команда нового міністра оборони і заступник міністра Дмитро Кліменков, який курує закупівельний напрям, роблять правильні кроки в цьому напрямі. Але розв’язувати всі ці накопичені проблеми за кілька місяців – складно.
- Які зміни відбулися в нормативно-правових актах, що регулюють питання закупівель? Чи всі недоліки законодавства вже виправлені?
- Ми тепер перебуваємо на етапі, коли законодавство, яке регулює публічні й оборонні закупівлі, потрібно знову поліпшувати. Чому знов?
Оборонні закупівлі регулюють два закони: Закон про публічні закупівлі та Закон про оборонні закупівлі. Коли почалося повномасштабне вторгнення, була ухвалена Постанова Кабінету Міністрів №169, яка регулювала оборонні закупівлі. І фактично у військовий час особливості здійснення і оборонних, і публічних закупівель регулює Кабінет Міністрів, постанови Кабінету Міністрів. Ще є Постанова Кабміну №1275.
За ці 2 роки міняли постанови, в них вносили зміни і цих змін вже десятки накопичено. І ми тепер маємо таке трохи строкате законодавче поле, коли чимось користуються в постанові, чимось користуються в законодавстві, користуються якимись додатковими внутрішніми наказами Міноборони…
Я думаю, що в наступному році основне завдання – все ж таки повернутися до регулювання саме законами, а не постановами Кабінету Міністрів.
- Але є підзаконні акти, крім законів, хіба можна від них відмовитись?
- Звісно, підзаконні акти є. Просто тепер, за фактом, такий підзаконний акт як постанова замінює закон. Тобто це було тимчасове рішення для воєнного часу, щоб все робити швидко. Тому майже всі закупівлі вивели з-під дії закону і дали можливість проводити закупівлю без застосування Prozorro.
Що важливо з погляду законодавства?
Потрібно чітко визначити, які закупівлі для армії проводять з використанням електронної системи, що можна відкривати повністю чи частково. Належить чітко виписати, яка інформація є вразливою, а яка – ні. І тоді тендери з невразливою інформацією хоча б частково переводити знову в електронну систему «Prozorro».
У згаданій Постанові №1275 є пункт, що дозволяє замовнику проводити будь-яку закупівлю без застосування електронної системи, якщо прибуток постачальника не перевищує 25%. І він має це обґрунтувати, надавши розрахунок у гарантійному листі.
За нашим аналізом, це відкриває дуже багато можливостей для маніпуляцій, коли ФОПи і невеликі фірми дають гарантію, що нібито вони в рамках цієї маржі діють. Ми розуміємо, що вони надають, скажімо так, неточну інформацію. Таким чином замовник може проводити неконкурентні торги й укладати прямий контракт з постачальником. А це – контрефективно.
Тому одна з наших пропозицій, яку обговорюємо, – прибрати пункт про 25%, а замовник має довести, чому не може щось купити на конкурентному ринку і тому іде в прямий договір. Очікуємо на відповідне рішення.
- Можливо, це пов'язано з війною, тому що немає часу на проходження великої кількості конкурентних процедур, може, це використовують як виняток з правил?
- Гарне запитання. Відсутність часу – це насправді не аргумент.
Поясню. Коли у вас немає часу на те, щоби пошукати ліпшу пропозицію, ви завжди будете знаходити погану пропозицію за вищою ціною.
Я керував закупівельною організацією в цивільному житті до війни і під час війни був закупівельником в 5-й батальйонно-тактичній групі 81-ї бригади ДШВ, потім – на рівні 80-ї бригади ДШВ. Я сам десятки контрактів уклав і потім побудував систему цієї роботи. Так от, впевнено можу сказати: якщо ви хочете для економії часу закупити щось напряму в одного постачальника, на це все одно потрібно витратити кілька тижнів. Військова частина спочатку має розіслати потенційним постачальникам документ з назвою «Запит комерційних пропозицій». За фактом, це – прохання надати інформацію, за який час та за яку ціну вони готові продати певні товар чи послугу. Фірми отримують ці листи, формують свої пропозиції і надсилають їх. Лише на цей етап йде 7–10 днів.
Ще кілька днів військова частина розглядатиме пропозиції, оцінюватиме їх, обговорюватиме все з начальником підрозділу, для якого і потрібна закупівля.
Часто доводиться ще звʼязуватися з потенційним постачальниками для уточнення інформації. Інколи в цей момент зʼясовується, що товар закінчився, і тому потрібно контактувати вже з іншими. А ще не забуваємо про укладання договору та доставку… Все це за один день неможливо зробити. Звісно, якщо в описаному процесі відсутній корупційний складник.
- Зважаючи на ваш досвід, я так розумію, ви стали ініціатором того, щоб у військових частинах була посада, для якої закупівля є безпосереднім обов'язком.
- Для розуміння контексту нагадаю: нещодавно запустилося держагентство ДОТ. Воно займатиметься централізованими закупівлями для армії – одягу, їжі, пального, медикаментів. Але є ще так звані децентралізовані закупівлі, які здійснюють військові частини. Це – канцелярія, дрони, вантажівки і багато чого іншого.
В цій конструкції є одна суттєва проблема. Якщо військова частина має реальну функцію, то повинен бути і виконавець цієї функції. Це – логічно.
Як і на будь-якому підприємстві, мають бути фінансист, бухгалтер, інженер. Вони відповідають за виконання своїх функцій.
А якщо у вас є регулярна функція закупівель, очевидно, що має бути певна посадова особа.
Крім логіки, наявний згаданий закон про публічні закупівлі. Він визначає, що закуповує через систему «Prozorro», звітує і планує закупівлю уповноважена особа. Для такої функції має бути або спеціальна посада закупівельника, або інша посадова особа, яка перебуває на іншій посаді, а закупівля для неї – це додаткова робота з відповідною додатковою оплатою.
Так от, жодного з цих двох варіантів в армії нема. Тобто немає фахівця із закупівель, бо не передбачено в штаті. А за додаткове навантаження іншим посадовцям, які виконують ці функції, тепер доплачувати неможливо, тому що відсутній такий розрахунок. Таким чином відсутність посади закупівельника у військових частинах – це ще й порушення законодавства про публічні закупівлі.
Звісно, цю проблему не розв’язати одним розчерком пера. Але тепер ми в Офісі з підтримки змін разом з відповідними підрозділами Міністерства оборони і Генштабу проводимо дослідження, аналіз і формуємо вже більш конкретні пропозиції для створення такої посади в штатній системі Збройних сил.
- Чи проводили обчислення, скільки таких посад потрібно для Сил оборони, і чи можна цих фахівців відбирати на етапі розподілу в ТЦК?
- Під час оцінювання потрібно враховувати, що закупівельну функцію виконують не всі військові частини.
Скажу так: в Силах оборони є близько 750 структур, що визначені як замовники у сфері оборони. З них орієнтовно 450 структур – у підпорядкуванні Міноборони. Вони або звітують, або щось закуповують. Тобто в них є кошти, і вони проводять закупівлі.
Якісь частини можуть проводити закупівлі на рік на кілька сотень тисяч гривень, в деяких частинах це можуть бути закупівлі на кілька мільйонів гривень, в інших – на десятки мільйонів. Це все я кажу про те, що відбувається на рівні військових частин. Бо на рівні Міністерства оборони – а це центральний рівень – мільярдні закупівлі.
Звісно, деяким військовим частинам, можливо, і не потрібна буде окрема посада. Адже там – лише кілька сотень тисяч гривень закупівель. Але у військових частинах, де закупівлі на десятки мільйонів, потрібна, щонайменше, одна посада, а в деяких бригадах чи у командуваннях потрібен і відділ з кількох людей.
- Як ви співпрацюєте з Державним оператором тилу? Можливо, проанонсуєте якісь пропозиції, які ви для них тепер готуєте?
- Наше головне завдання – сформувати таку політику і таку закупівельну функцію та взаємодію між всіма органами в Міністерстві оборони, яка дасть змогу Державному операторові тилу максимально ефективно проводити закупівлі. Взаємодія на рівні Міністерства оборони має бути такою, щоби потребу для ДОТу формували коректно, з урахуванням всіх закупівельних вимог. Тепер цим працюємо.
- Ви підготували 10 важливих порад для військових закупівельників. Розкажіть загально, які акценти ви там поставили.
- Насамперед треба обов'язково використовувати конкуренцію як допомогу, як можливість і не сприймати як обмеження. Коли ви спроможні сформувати перелік потенційних постачальників, зробити запит цінових пропозицій, умієте працювати з ринком та вивантажити з Prozorro дані всіх потенційних постачальників, у вас завжди буде перелік актуальних пропозицій, і ви завжди зможете щось купувати. Конкуренція завжди працюватиме на вас: коли є вибір, то ви купуєте на своїх умовах.
З цього випливає ще одна порада: не ведіться на опцію попередньої оплати, забудьте про це. Це не для вас.
У 2022 році активно використовували попередню оплату. І дуже багато невиконаних мільярдних проблемних договорів перейшли вже на 2023 рік. Якщо ви хочете все ж таки закупити щось якісне за притомною ціною, на ваших умовах, без ризику, ліпше шукати постачальника, який працює з постоплатою.
Для досягнення результату закупівельникам потрібно активізувати багато своїх здібностей, щоб розв’язувати проблему в різних напрямах.
Слід взаємодіяти та комунікувати із замовниками закупівлі, а це – конкретні служби, яким щось потрібно купити, зазвичай терміново.
Належить пояснювати командирам, начальникам служб, фінансистам суть закупівельної функції, що треба зробити, щоби закупівля відбулася ефективно. Їх треба вчити.
Ірина Кожухар, Київ