Закупівлі майбутнього – які вони? Розглядаємо стратегію Уряду

У лютому Розпорядженням № 76-р Уряд затвердив Стратегію реформування системи публічних закупівель на 2024–2026 роки та Операційний план її реалізації у 2024–2025 роках (далі – Стратегія). У Стратегії описали низку проблем у публічних закупівлях, стан законодавчого регулювання сфери та поставили стратегічні цілі. До того ж визначили операційний план із конкретними заходами та строками. На яких проблемах та цілях фокусується стратегія і які першочергові кроки передбачає? Далі – в огляді Transparency International Ukraine.

Загалом Уряд найбільше уваги приділяє двом викликам:

1. Реалізація проєктів у галузі відбудови об’єктів, зруйнованих унаслідок повномасштабної збройної агресії рф. 
2. Гармонізація з директивами ЄС щодо публічних закупівель. Зокрема це стосується переліку винятків із Закону, впровадження нових методів закупівель та процедур, більш широкого застосування нецінових критеріїв, регулювання концесій. Гармонізація потрібна і для повного виконання умов Угоди про асоціацію.

Окрім цього, Стратегія передбачає для сфери публічних закупівель такі цілі: розвиток інституційної структури, професіоналізація публічних закупівель, розвиток системи Prozorro, залучення громадянського суспільства до розвитку сфери та міжнародне співробітництво. Розглянемо їх детальніше. 

Ціль № 1: гармонізація законодавства з директивами ЄС

Ідеться про конкретні статті директив 2014/24/ЄС та ЄС 2014/25/ЄС, що регулюють публічні закупівлі. Ціль – розробити законопроєкти та супроводити їх прийняття у Верховній Раді України, а також прийняти інші нормативно-правові акти, необхідні для виконання вимог нових законів, реалізувати їх у системі Prozorro.

• Уже в І кварталі 2024 року Мінекономіки планує спільно з іншими міністерствами та АМКУ розробити та подати до Верховної Ради законопроєкт про зарезервовані контракти, динамічну систему закупівель, процедури інноваційного партнерства, конкурси проєктів, спільні та змішані закупівлі*. 
• А в IV кварталі 2025 року Мінекономіки спільно з іншими розробниками планує подати законопроєкт, який урегулює закупівлі замовників сфери безпеки та оборони, безпосередньо не пов’язані з військовими потребами. Ним мають також імплементувати конкурентну процедуру з переговорами, переглянути підстави переговорної процедури, гармонізувати з ЄС критерії оцінки пропозицій та винятки з Закону, запровадити кваліфікаційні системи та оновити концесії.  

Отож попереду – багато нових для України процедур та правил.

Зарезервовані контракти – закупівлі, де за рішенням замовника мають право брати участь виключено певні категорії бізнесів, як-от: ветеранські підприємства, підприємства з перевагою осіб з інвалідністю серед працівників. 

Динамічна система закупівель – конкурентний спосіб закупівель, за яким тендери або запити пропозицій проводять серед не менш ніж трьох відібраних кандидатів. Очікується, що кваліфікаційний відбір будуть проводити ЦЗО, а закупівлі – ЦЗО або самі замовники. 

Процедура інноваційного партнерства – закупівля, для якої укладають договір інноваційного партнерства між замовником та одним або декількома переможцями, що провадять наукову, науково-технічну діяльність. Оскільки потребу замовника неможливо задовольнити вже наявними на ринку пропозиціями, підрядник(и) має(ють) створити інноваційну продукцію. 

Конкурс проєктів – процедура відбору найкращої проєктної архітектурної, планувальної,  інженерно-технічної, інжинірингової, мистецької пропозиції. Може бути у формі відкритого конкурсу або конкурсу проєктів з обмеженою участю, щоб укласти договір про закупівлю через переговорну процедуру або без такого наміру (щоб преміювати або якось інакше заохотити автора).

Спільні закупівлі – закупівлі, які за погодженням двох і більше замовників проводяться за їх об’єднаними потребами із застосуванням конкурентної процедури. 

Змішані закупівлі – закупівлі замовником змішаних предметів, які включають у себе одночасно товари та послуги, або послуги та роботи, або товари та роботи. 

Ціль № 2: розвиток інституційної структури 

Завдання цієї цілі – вимірювані показники ефективності сфери закупівель, уніфікація практики та підходів до застосування законодавства, ефективна протидія корупційним проявам. Результатами та показниками досягнення цілі стануть:

• Щоквартальні зустрічі Мінекономіки, Держаудитслужби, АМКУ, Рахункової палати (за згодою), НАБУ, НАЗК, щоб запровадити ключові показники ефективності, узагальнити практику застосування законодавства, впроваджувати нові інструменти та практики.
• Рекомендаційні примірні ключові показники ефективності для замовників, зокрема для тих, що реалізовують проєкти відбудови. Розробити їх планують у ІІІ кварталі 2024 року, зайнятися цим мають Мінекономіки, Мінінфраструктури, Мінфін, АМКУ та Держаудитслужба.
• Не менше п’яти вебінарів (навчань, симпозіумів) у 2024 і 2025 роках із залученням щонайменше 500 слухачів, щоб підвищувати рівень обізнаності замовників щодо трактування та застосування законодавства. Водночас в операційному плані захід фокусується на комунікації щодо «ціннісних показників» для закупівельників, а не на тлумаченні законодавства взагалі, і має дедлайн у IV кварталі 2025 року.
• Рекомендації (настанови) щодо виявлення корупційних ризиків та їх зниження у сфері публічних закупівель. Розробляти їх будуть спільно НАЗК, Мінекономіки, АМКУ та Держаудитслужба – і оприлюднять у IV кварталі 2025 року. Імовірно, рекомендації будуть спрямовані на замовників та учасників.

Як бачимо, частково до очікуваних результатів віднесли заходи, які є радше способами досягнення цілей, як-от щоквартальні зустрічі органів. KPI та антикорупційні настанови, судячи зі Стратегії, матимуть рекомендаційний характер. 

Ціль № 3: реалізація проєктів відбудови України 

Завдання цієї цілі – передусім, забезпечити прозоре витрачання коштів на проєкти, пов’язані з відбудовою. Для цього у планах є створення прозорого наскрізного електронного інструмента, який дозволить стежити за проєктами відбудови на всіх етапах, застосовуючи системи DREAM та Prozorro. Окрім того, стоїть завдання запровадити міжнародні практики та інструменти закупівель робіт та пов’язаних з ними послуг. Для цього треба затвердити примірні договори про такі закупівлі. 

Ціль вважатимуть досягнутою, коли вдасться:

• Інтегрувати системи Prozorro та DREAM – це планують виконати вже у II кварталі 2024 року. Але станом на зараз про відповідну інтеграцію вже повідомила команда DREAM.
• Реалізувати у Prozorro модуль  для закупівель за кошти донорів – функціонал, що дозволяє формувати публічну закупівлю, зокрема визначати етапи, строки та інші особливості проведення. Певний гнучкий функціонал для закупівель за кошти міжнародних організацій вже розробили, але цей захід все ж є у Стратегії. Також Мінекономіки у І кварталі 2024 року планує спільно з АМКУ подати до парламенту законопроєкт, який визначить правила використання системи для закупівель за донорські кошти. 
• Запровадити примірні форми договорів про закупівлю робіт та пов’язаних з ними послуг. Для цього у III кварталі 2024 року Мінекономіки планує спільно з Мінінфраструктури та АМКУ розробити наказ, який затвердить такі примірні форми та загалом запропонує адаптовані міжнародні практики укладання контрактів. 

Стратегія не описує детально, якою саме має бути інтеграція систем і наскільки гнучким – конструктор. Примірні форми договорів, ймовірно, допоможуть у закупівлях будівництва, але статус типових (обов’язкових), вочевидь, не матимуть. 

Ціль № 4: професіоналізація публічних закупівель

Чимало заходів у Стратегії автори присвятили подальшій професіоналізації сфери закупівель. Для цього вони пропонують ефективніше регулювати професійну діяльність суб’єктів сфери, унормувати рівні, структури компетенцій та рекомендації для них. 

• Вже у І кварталі цього року Мінекономіки передбачило оновити та затвердити професійний стандарт фахівця з публічних закупівель з урахуванням Європейської рамки компетентностей. Водночас це завдання вже було виконане восени 2023 року. 
• Також у І кварталі Мінекономіки спільно з АМКУ має напрацювати проєкт змін до законодавства щодо правил етики поведінки суб’єктів сфери публічних закупівель. Відповідний нормативний акт мають затвердити у ІІІ кварталі цього року.
• А за рік, у ІІІ кварталі 2025-го, Мінекономіки планує спільно з АМКУ оцінити механізми, які запровадили правилами етичної поведінки. Оцінювати їх будуть за 1 рік дії правил: за кількістю отриманих повідомлень про неетичну поведінку у сфері порівняно із загальною кількістю проведених процедур закупівель, а також за кількістю осіб, до яких вжиті заходи через порушення ними етики. Зауважимо, що Стратегія поки  не відкриває, які саме це будуть заходи і хто їх буде застосовувати. 
• У IV кварталі цього року Мінекономіки планує розробити та рекомендувати примірне положення про організацію закупівельної діяльності. У ньому визначать умови організації цієї діяльності, опишуть цілі та ролі задіяних у ній осіб, їхню відповідальність.  
• Також наприкінці цього року Мінекономіки планує спільно з АМКУ переглянути підходи до порядку визначення УО. 

Отже, покращене регулювання переважно торкнеться саме замовників. В описовій частині Стратегії автори зазначають, що для закупівельників планують створити умови кар’єрного зростання, посилити важливість ролі та функції публічних закупівель. Наголошують на необхідності спрямувати людські та матеріальні ресурси на її підсилення для кожного замовника. Але чіткого віддзеркалення в операційному плані і вимірюваних показниках – наприклад, якою має бути заробітна плата уповноваженої особи – такі ідеї не мають. 

Щоб підвищити професійний рівень усіх, хто має відношення до закупівель, розширять перелік загальнодоступних та безоплатних навчальних програм для різних категорій користувачів.

• У ІІІ кварталі 2024 року Мінекономіки та Національне агентство з питань державної служби створять типову загальну професійну (сертифікатну) програму підвищення кваліфікації державних службовців, які відповідають за здійснення публічних закупівель. І починаючи з 2025 року, підвищення кваліфікації таких осіб має стати постійним. Щоправда, не завжди відповідальні за закупівлі мають статус державних службовців.
• Наприкінці 2024 року Мінекономіки разом з ДП «Прозорро» переглянуть та оновлять у системі питання тестування для допуску УО до системи Prozorro, ураховуючи новий професійний стандарт. 
• У І кварталі 2025 року Мінекономіки планує спільно з АМКУ створити поглиблений курс про планування закупівель, формування стратегій, закупівлі робіт, адміністрування договорів про закупівлю, управління ризиками, а також курси для бізнесу і громадян. 
• А у IV кварталі 2025 року на нас чекають ще 2 онлайн-курси: перший – для представників бізнесу (зокрема малого та середнього, соціально відповідального бізнесу, що забезпечує працевлаштування ветеранів та/або осіб з інвалідністю), громадян та активістів, а другий – для всіх охочих – про використання безоплатних модулів аналітики. Перший курс мають подивитись не менше ніж 3000 людей, другий – 1000. 

Професіоналізація також охопить закупівельників на центральному та регіональному рівнях. Мінекономіки спільно з АМКУ планує вже у I кварталі цього року розробити законопроєкт про нові інструменти для ЦЗО. Він має врегулювати динамічні системи закупівель, агреговані закупівлі за рамковими угодами та відкритими торгами. Пізніше, наприкінці 2025 року, нас очікують примірні методики про те, як замовникам аналізувати ефективність закупівель, щоб покращити їх.  

Заходи централізації закупівель будуть проводитись постійно: курс взято на передачу закупівель до ЦЗО. Нові нормативно-правові акти врегулюють, як ЦЗО використовуватимуть динамічні системи. Категорії, які можна купувати через Prozorro Market, розширять: можливо, через нього будуть купувати навіть послуги. А «визначені замовники» повинні будуть передавати «закупівлі певних категорій предметів» до ЦЗО в обов’язковому порядку – конкретніше поки не зазначено. 

Важливо, що наприкінці 2025 року планують змінити підходи до відповідальності в публічних закупівлях. Для цього Мінекономіки, Мінфін, Держаудитслужба, АМКУ розроблять законопроєкт про зміни до  Кодексу України про адміністративні правопорушення. Завдяки цьому мають змінитись підходи та методи щодо недопущення порушень, а відповідальність має стати співмірною. Очікується навіть зменшення відповідальності за формальні помилки, що не призводять до негативних наслідків та не впливають на результат закупівлі.

Ціль № 5: Розвиток системи Prozorro

Ця ціль передбачає багато технічних інновацій – у тому числі тих, яких закупівельна спільнота давно чекає. За нею насамперед є завдання стандартизувати документи та ще більше цифровізувати процеси в закупівлях, щоб зменшити операційні витрати замовників та учасників, знизити частоту помилок. Для цього:

• Уже в ІІ кварталі 2024 року на нас чекає цифровізація довідок, які вимагають замовники від учасників, та їхніх рішень (протоколів) у конкурентних процедурах. Для цього Мінекономіки спільно з ДП «Прозорро» планують розробити відповідні електронні поля та функціонал формування рішень (протоколів).
• А до кінця 2024 року Мінекономіки спільно з Мінінфраструктури, ДП «Прозорро», АМКУ та МОЗ планує затвердити стандартизовані частини (умови) тендерних документацій, зокрема для найбільш поширених товарів або послуг, а також примірні форми тендерної документації для закупівлі робіт та пов’язаних з ними послуг. 
• Також Мінекономіки спільно з ДП «Прозорро», АМКУ та Держаудитслужбою планує цифровізувати тендерну документацію та тендерні пропозиції, запровадити електронні скарги до АМКУ, запровадити механізм обміну даними між Держаудитслужбою та системою Prozorro щодо розгляду сигналів від громадськості про ознаки порушень. Вже у ІІ кварталі 2024 року сформують перелік стандартизованих документів, що будуть відображатися або які заповнюватимуть учасники та замовники, а до кінця 2025 року – у системі створять відповідні поля. Перший крок до того, щоб створити електронні скарги, вже зробили.

У 2024 році Уряд планує виконати ще два завдання для розвитку Prozorro. По-перше, у ІІІ кварталі її інтегрують з публічними реєстрами та базами даних (зокрема з базами НАЗК, ЄДР, «Трембітою» – системою, яка створює зв’язок між державними реєстрами), щоб інформація про учасників закупівель була прозорою. По-друге, наприкінці року варто очікувати вдосконалення електронних аналітичних інструментів, що використовує Держаудитслужба під час моніторингу. По суті, таке вдосконалення зводиться до оновлення та формування автоматичних індикаторів ризиків моніторингу публічних закупівель відповідно до вимог законодавства.

Довгостроковим завданням – до кінця 2025 року – запровадити механізм укладення договорів про закупівлю у вигляді електронного документа. Для цього спочатку Мінекономіки з АМКУ та МОЗ розробить та затвердить стандартні форми договорів – у тому числі тих, що укладають через е-каталог. А потім відповідний функціонал з’явиться в Prozorro.

Як бачимо, у найближчі 2 роки у системі ставатиме все більше електронних документів і все менше довільно створених файлів. 

Ціль № 6: Залучення громадянського суспільства до розвитку сфери

В описовій частині Стратегії Уряд констатує, що суспільству і владі потрібен вільний доступ до інформації про те, що купують за бюджетні кошти. Стратегія пропонує сприяти широкому залученню громадянського суспільства – зокрема до планування витрат ОМС, обговорень проєктів місцевих бюджетів. 

Цей вектор закріплений на рівні окремої стратегічної цілі і містить одне основне завдання – постійно залучати громадянське суспільство до розвитку Prozorro та контролю за закупівлями. Очікується, що громадськість братиме участь в обговоренні нормотворчих ініціатив. А громадський контроль за ефективністю закупівель, витрачанням публічних коштів стане доступнішим. 

Для цього планують надати доступ до аналітичної інформації про те, як витрачають публічні кошти, вчити роботі з аналітичними системами, публічно обговорювати нормотворчі ініціативи і взагалі широко комунікувати з представниками відповідних громадських організацій та інституцій. Виконувати ці заходи будуть Мінекономіки та Антимонопольний комітет. 

Нагадаємо, що Стратегія охоплює і 2024 рік – а отже, ця взаємодія має відбуватись вже зараз.

Ціль № 7: Міжнародне співробітництво у сфері публічних закупівель

Ще одним напрямком роботи є розвиток міжнародного співробітництва у сфері публічних закупівель. І йдеться не лише про формування позитивного іміджу України на міжнародній арені. Це й про інструменти для оперативного доступу до даних про закупівлі українських компаній та нерезидентів, обміну даними про закупівлі замовників-членів СОТ, інструменти пошуку іноземних партнерів для виконання договорів про закупівлі – в Україні та за кордоном.

Завдання і заходи, передбачені цією ціллю, не мають дедлайнів і повинні виконуватися постійно: 

• Мінекономіки спільно з АМКУ будуть взаємодіяти з державними органами та міжнародними організаціями, які представляють інтереси іноземних держав або членів міжнародних організацій у сфері публічних закупівель.
• Україна буде приєднуватись до міжнародних договорів та структур, запроваджувати в системі публічних закупівель міжнародні технічні стандарти та обмінюватись інформацією про публічні закупівлі.
• Мінекономіки планує забезпечити участь України у роботі Комітету Світової організації торгівлі з питань державних закупівель.

Що в пріоритеті?

Хоча Стратегія передбачає чимало цілей, завдань та заходів, у ній визначено пріоритети, на які варто орієнтуватися. До них, окрім вже згаданого, належить виконання заходів Державної антикорупційної програми на 2023-2025 роки, а також раціональне та ефективне використання бюджетних коштів шляхом розвитку прозорої, відкритої, зрозумілої, доступної, стабільної системи публічних закупівель та розвитку Prozorro.

Висновки

Наявність Стратегії з чіткими орієнтирами та строками реформування публічних закупівель – позитивний чинник для їхнього розвитку. Вона передбачає вирішення спектра важливих питань, як-от гармонізацію вітчизняного законодавства з директивами ЄС, оновлення автоматичних ризик-індикаторів, участь громадянського суспільства в нормотворчих процесах. 

Декілька заходів, які визначені в операційному плані, уже встигли виконати:

• у Prozorro створили функціонал для закупівель за кошти донорів, який дозволяє сконструювати закупівлі з урахуванням їхніх вимог та правил;
• Мінекономіки затвердило новий професійний стандарт.

Також у найближчому майбутньому – до кінця березня – мають з’явитися нові законопроєкти, які наблизять вітчизняне закупівельне законодавство до директив ЄС, визначать правила використання системи Prozorro для закупівель за донорські кошти, передбачать правила етики поведінки суб’єктів сфери публічних закупівель.Водночас доцільно уточнити у Стратегії індикатори досягнення цілей. Наразі деякі з них більше відповідають способу виконання завдання, а не його результату – наприклад, щоквартальні зустрічі органів.

Крім цього, Стратегія не охоплює низку суттєвих, на наш погляд, проблем сфери:

• недостатню прозорість формування очікуваної вартості та вартості прямих договорів;
• недостатню прозорість виконання договорів;
• низький рівень залученості бізнесу до участі в закупівлях;
• складність виконання судових рішень;
• недоліки моніторингу закупівель – хоча в документі відзначається, наскільки важливим є державний контроль у сфері; згадується лише оновлення ризик-індикаторів та зміни до Кодексу про адмінправопорушення.

Важливо не ігнорувати ці виклики і не відкладати їхнє вирішення на роки вперед, адже вони не менш нагальні ніж ті, що вже є в документі. Уряд може і має спрямовувати зусилля на те, щоб виправити вказані недоліки. А під час коригування Стратегії їх також можна буде внести до пріоритетів розвитку публічних закупівель. 

________________________

Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.

Анна Куц, юридична радниця

Transparency International Ukraine

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства