Три причини для шкіл стати фінансово автономними

Освіта і фінанси. Продовжуємо тему.

Частина 2. Фінансова автономія

В першій частині мова йшла про потребу в зрощенні освіти і освітнього фінансування. І в коментах акцент відразу перейшов на фінансову автономію. Тож тепер про неї.

Спочатку варто визначити: що ми розуміємо під фінансовою автономією? Найочевиднішими і обов’язковими її ознаками є:

- Введення закладів в мережу розпорядників коштів (їх реєстрація в ДКСУ).

- Самостійне ведення бухгалтерського обліку (про варіанти напишу пізніше), при якому право першого підпису на фінансових документах завжди має керівник закладу.

Станом на сьогодні ніхто в нас достеменно не знає, який відсоток закладів освіти є фінансово автономними. У жовтні спільно з регіональними офісами програми U-LEAD з Європою ми проводили інформаційні сесії щодо фінансової автономії. Під час цих заходів, учасниками яких були заступники голів громад, фахівці органів управління освітою та керівники закладів освіти, ми проводили опитування щодо наявності фінансової автономії. Ситуація по країні дуже різниться, схвальну відповідь дали від третини учасників інфосесії для Тернопільської і Рівненської областей до одного!!! закладу на інфосесії для Харківської області. Є й певні острівки прогресу. Так у Вінницькій області кількість громад, заклади освіти яких мають фінансову автономію, наближається до 2/3, а в Чернівцях завершують повний перехід шкіл на фінансову автономію (перші школи перейшли з 1.01.2022).

Що ж стоїть на заваді впровадження цієї автономії? Такі чинники є на кожному рівні освітньої вертикалі:

- Відсутність «доброї волі» на дотримання норм законодавства на загальнодержавному рівні. Всі (МОН, Мінфін, ДКСУ) розуміють, що так, як тепер не правильно, але вимагати по новому для когось зайва робота, для інших – зайві клопоти. Тому можна і «так як було раніше».

- ОМС прагнуть зберегти управлінські функції та мати доступ до освітніх коштів та закупівель. Навіщо? Здогадайтеся самі. Скажу лише, що за інформацією з дашборду Мінфіну, освітній бюджет жодної громади не є меншими за 50% сукупного бюджету.

- Керівники закладів освіти найперше не обізнані у можливостях фінансової автономії та не мають достатньо знань в цій сфері. Тому більше боязні ніж бажання.

- А суспільство (і воно причетне) не підтримує автономію через недостатню прозорість фінансування освіти і не розуміння Що? Куди? Звідки? Всі можуть дізнатися скільки і на підставі яких показників отримала коштів освітньої субвенції від держави кожна громада, а от як розподіляли ці кошти в громаді – чомусь зась.

А для чого тоді запроваджувати фінансову автономію, якщо можна і так. І найперше чомусь думають, що для економії коштів. Ні, видатки на освіту не зменшаться. На цьому місці частина керівників громад втрачає інтерес до питання. А дарма. Бо завдання фінансової автономії не у зменшенні освітнього бюджету, а

- у підвищенні ефективності його використання. Наведу один приклад, що прозвучав на інфосесії: найбільша школа громади використовувала за рік значний об’єм води через несправність водогону. Громада оплачувала. В перший рік запровадження фінансової автономії водогін відремонтували і споживання скоротилося втричі. Зекономлені кошти пішли на поновлення матеріальної бази.

- у підвищенні прозорості та публічності фінансування освіти. Поки ОМС розподіляє і витрачає кошти, прозорості бракує, але, як тільки кошти перейдуть до школи саме ОМС буде найбільше контролювати ту прозорість. Непублічність фінансування часто призводить до того, що директору легше зібрати кошти з батьків на потреби школи ніж «витребувати» в керівництва громади.

- у залученні додаткових фінансових ресурсів. Один з директорів шкіл, що вже давно має фінансову автономію признався, що «Дня такого немає, щоб я не думав де взяти ще коштів для школи». І вони їх таки знаходять.

- у підвищенні колективної відповідальності працівників школи (бо використовуєм скільки є та самі вирішуємо на що) та індивідуальної відповідальності керівників за використання фінансових ресурсів. За всі фінанси школи відповідає одна людина. Тобто, в разі чого, «кивати» буде ні на кого.

- і зрештою, у приведенні фінансування освіти у відповідність до вимог законодавства.

Частина 3. Законодавство про фінансову автономію закладів освіти

Розпочнемо з освітнього законодавства. Закон України Про освіту у ст. 23 зазначає, що держава гарантує академічну, організаційну, фінансову і кадрову автономію закладів освіти. А обсяг автономії закладів освіти визначається цим законом, спеціальними законами та установчими документами закладу освіти. Тут я б хотів звернути увагу на два нюансики: 1) автономію держава гарантує для УСІХ закладів освіти. Бо так сталося, що ЗУ Про повну загальну середню освіту був прийнятий вже після схвалення закону Про освіту і там ще багато сказано про фінансову автономію, а до законів про дошкільну і позашкільну освіту хіба зміни вносилися, то ж вони менш прогресивні в цьому питанні; 2) обсяг автономії може визначатися статутом, а статут затверджує засновник. То ж ніхто не може нарікати, що десь щось в законодавстві не визначено.

Ст. 31 ЗУ Про повну загальну середню освіту визначає, що заклад загальної середньої освіти має самостійний баланс, розрахункові та інші рахунки у фінансових установах і банках державного сектору та може мати бланки, печатки та штампи із своїм найменуванням та символікою. Акцентую, що бланки, печатки та штампи «може мати», а от самостійний баланс та рахунки у фінансових установах і банках «має». Значить обов’язково.

Не залежно від обсягу автономії, яка може бути встановлена установчими документами, ст. 59 цього ж закону визначає на що школа має самостійно здійснювати витрати у межах затверджених кошторисами обсягів, зокрема на:

формування структури закладу загальної середньої освіти та його штатного розпису;

оплату праці працівників, встановлення доплат, надбавок, винагороди, виплату матеріальної допомоги та допомоги на оздоровлення, преміювання, інших видів стимулювання та відзначення працівників;

оплату поточних ремонтних робіт приміщень і споруд закладів загальної середньої освіти;

оплату підвищення кваліфікації педагогічних та інших працівників;

укладення відповідно до законодавства цивільно-правових угод (господарських договорів) для забезпечення діяльності закладу освіти.

У ст. 38 визначено, що до повноважень керівника закладу загальної середньої освіти відноситься, зокрема, і про підписання документів з фінансово-господарської діяльності закладу. А ще керівник зобов’язаний: розробляти проект кошторису, організовувати фінансово-господарську діяльність, бухгалтерський облік та звітність відповідно до законодавства.

А що каже законодавство про це? У ЗУ Про бухгалтерський облік та звітність зазначено, що цей закон поширюється на всіх юридичних осіб (а заклади освіти є юридичними особами), створених відповідно до законодавства України, незалежно від їх організаційно-правових форм і форм власності. Отже усі заклади освіти мають дотримуватися норм цього закону. А для дотримання вимог законодавства заклад освіти повинен бути розпорядником бюджетних коштів і самостійно забезпечити ведення фінансово-господарської діяльності в межах бюджетних асигнувань, встановлених рішенням про відповідний місцевий бюджет та головним розпорядником коштів, до мережі якого він входить (зазвичай це орган управління освітою).

Частина 4. А що не так, якщо в закладу освіти немає фінансової автономії?

Це порушує освітнє законодавство, про яке я писав в частині 3. І все сходить з рук до тої пори, поки на порушення закривають очі, але рано чи пізно на нього звернуть увагу, заблокують фінансові рахунки чи унеможливлять виплати заробітної плати і тоді потрібно буде в авральному порядку шукати шлях виходу з ситуації. Шукати той шлях, який можна спокійно, ґрунтовно і планомірно пройти тепер.

Але є проблеми й серйозніші. От візьмемо до прикладу надбавку за престижність. Відповідно до постанови КМУ № 373 ще від 23 березня 2011 року розмір надбавки встановлюється керівником закладу у межах фонду оплати праці. А якщо у закладу освіти немає власного окремого кошторису, то директор не має можливості встановити цю надбавку та, відповідно, не може підписати фінансовий документ. Нарахування та виплата цієї надбавки на підставі наказів керівників органів управління освітою, розпоряджень голови громади, рішень виконкому чи навіть місцевої ради (засновника закладу) є протиправним.

Тепер про роботодавця. Заробітну плату, як винагороду за виконану працівником роботу, виплачує роботодавець. Це логічно і передбачено в ст. 1 ЗУ Про оплату праці. Роботодавцем для педагогічних закладів освіти з прийняттям ЗУ Про освіту є, власне, заклад освіти в особі його керівника. А якщо заробітну плату виплачує орган управління освіти (до вересня 2017 року це було в правовому полі) чи апарат ради, то де працюють такі працівники? І чи є вони педагогічними працівниками?

І ще. В порушення вимог ЗУ Про загальнообов’язкове пенсійне страхування, за відсутності фінансової автономії, внески вносяться не роботодавцем (страхувальником), а сторонньою організацією. Тобто, Державний пенсійний фонд бачить ЄДРПО того, хто сплачує внесок, і цей код не є кодом закладу освіти. То чи буде для пенсійного фонду цей працівник мати статус педагогічного? А додайте до цього трудові книжки, які офіційно діють в Україні починаючи з 10 червня 2021 року в електронному форматі. За таких обставин саме педагогічні працівники найбільше зацікавлені у запровадженні фінансової автономії відповідно до законодавства.

Окрім того, ще є купа інших порушень законодавства, про які навіть не буду згадувати, щоб не втратити акцент на головних.

Наразі існує якийсь «захист по колу» системи фінансового обслуговування закладів освіти, яка колись використовувалася, незважаючи на те, що вона а) застаріла і не відповідає сучасним тенденціям; б) порушує норми законодавства. Проте, чи довго триматиметься ця облога і, головне, чи потрібне це протистояння вчорашнього і майбутнього?

В частині 5 буде про організацію бухгалтерського обслуговування для тих, хто зважиться на перехід до фінансової автономії.

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства