Децентралізація та дотримання законодавства: чому потрібен адміністративний нагляд за рішеннями місцевих рад

Децентралізація є беззаперечно однією із найбільш успішних українських реформ – територіальні громади отримали значні повноваження та ресурси. Реформа дала змогу покращити рівень послуг та розвивати інфраструктуру, тож її наслідки відчули та позитивно оцінили жителі громад.

На думку багатьох експертів, саме здійснення реформи децентралізації дало можливість нашій країні вистояти на початку повномасштабного вторгнення та успішно протистояти ворогу ці складні два роки.

Водночас відповідно до Концепції реформування місцевого самоврядування, децентралізація не була повністю завершена й ще потребує низки важливих рішень, зокрема закріплення основних її положень у Конституції України, запровадження інституту префектів та організації системного адміністративного нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування.

Зрозуміло, що воєнний стан у країні значно обмежує можливість впровадження всіх необхідних рішень, але крок за кроком маємо продовжувати взятий курс, тим більше вже в статусі кандидата на членство в ЄС.

ЯК ПОПЕРЕДИТИ ТА ЗМЕНШИТИ КІЛЬКІСТЬ НЕЗАКОННИХ РІШЕНЬ ТА КОРУПЦІЇ НА МІСЦЯХ

У кінці 2014 року органи прокуратури були позбавлені функції так званого «загального нагляду», зокрема за законністю рішень ОМС, бо було заплановано ці повноваження передати якраз іншим структурам. Але не сталося, як гадалося. Це створило певну законодавчу прогалину. А там, де існують прогалини – завжди знайдеться місце для порушень законодавства та зловживань як з боку органів місцевого самоврядування, так і з боку різних органів контролю.

Для прикладу, дуже багато питань виникає щодо законності виділення земель – основного ресурсу для розвитку територій. Особливо це стосується безоплатної передачі занадто великих земельних ділянок або передачі землі особам, які вже вичерпали своє законне право на отримання земельної ділянки безкоштовно, і вже земельні ділянки отримували. Також часто зустрічаються порушення земельного, водного та екологічного законодавства під час планування забудови та розроблення містобудівної документації. З цим пов’язані чисельні випадки незаконних забудов, зокрема на природно-заповідних територіях. Так, це може бути і брак компетенцій та кадрів на місцях, але трапляються і зловживання.

Не рідкими є також і рішення, що виходять за межі будь-якої логіки чи компетенції відповідного органу місцевого самоврядування не тільки місцевого рівня. Яскравий приклад – рішення Бучанської районної ради 2021 року щодо включення до меж смт Коцюбинське 2,9 тис. га території міста Києва.

Ці та інші порушення законодавства та прав громадян на найближчому до них місцевому рівні обов’язково мають бути у фокусі держави.

Сприяти вирішенню цієї ситуації може ухвалення законопроєкту 4298 щодо змін до закону України «Про місцеві державні адміністрації». Він передбачає певне реформування місцевих державних адміністрацій у органи префектурного типу, які будуть здійснювати нагляд за законністю рішень ОМС.

ВСТАНОВЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО НАГЛЯДУ – ЛОГІЧНЕ ПРОДОВЖЕННЯ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ

Корінь проблеми в тому, що реформа децентралізації донині не завершена. У 2015–2020 роках до відання ОМС перейшло надання багатьох послуг – здійснення архітектурно-будівельного контролю, управління земельними, водними ресурсами. У комунальну власність територіальних громад перейшли об’єкти, що були в управлінні районних рад – школи, лікарні. До їхніх бюджетів почали надходити значні фінансові ресурси, які до реформи розподілялися на районному рівні.

Відповідно до Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, разом із розширенням повноважень ОМС в Україні мав би запрацювати інститут префектів замість чинних місцевих адміністрацій, які вже на цей час фактично передали більшу частину своїх повноважень на рівень територіальних громад. Префекти мали б перебрати функції нагляду за законністю рішень ОМС за новими стандартами та принципами. Проте, запровадження нового суб’єкта владних повноважень потребувало змін до Конституції України, які так і не були проголосовані.

Через війну зміни до Конституції можуть бути ухвалені нескоро. Але потреба в нагляді існує і в чинній Конституції, тому законопроєкт 4298 пропонує тимчасове рішення на шляху до повноцінного завершення реформи децентралізації.

АДМІНІСТРАТИВНИЙ НАГЛЯД ПРАЦЮВАТИМЕ НА КОРИСТЬ САМИХ МІСЦЕВИХ РАД

Чітка система адміністративного нагляду за законністю рішень є як превентивним механізмом порушень на місцевому рівні, так і захистом для органів місцевого самоврядування. Процесу здійснення адміністративного нагляду є чітко визначеним та послідовним. Це дасть змогу чітко встановити відповідальність усіх органів (усіх учасників процесу) у разі зловмисних порушень.

Також система адміністративного нагляду допоможе мінімізувати ризики корупції, ухвалення незаконних рішень органами місцевого самоврядування. Адже представники ОМС матимуть можливість отримати консультації від наглядових органів. По-перше, МДА першочергово будуть здійснювати наглядово-контрольні функції. По-друге, керівники МДА стануть державними службовцями та призначатимуться за іншими принципами. Це спонукатиме їх до усвідомлення себе як представників держави, а не тої чи іншої політичної сили. А за втручання в роботу ОМС буде також передбачена відповідальність, що убезпечить ОМС від «впливів» тих, хто не має цього робити. До речі, над цим нашому суспільству ще працювати й працювати, бо всі сторони процесу мають контролюватися жителями – виборцями, замовниками послуг. На шляху України до ЄС встановлення таких норм є актуальними й важливими в частині боротьби з корупцією.

ВСТАНОВЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО НАГЛЯДУ – ЛОГІЧНЕ ПРОДОВЖЕННЯ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ

У багатьох країнах, включно з усіма членами Європейського Союзу, є система державного представництва для нагляду за дотриманням законів на певній території. У Польщі воєводи відповідають за реалізацію політики уряду та здійснюють контроль за законністю дій ОМС. Вони мають широкі права та можуть безпосередньо скасовувати акти ОМС. 

В Італії префекти мають право ініціювати перевірки й навіть розпуск місцевих рад, у випадках чітко прописаних в законодавстві. Для того, щоб очолити префектуру, державні службовці беруть участь у конкурсі та проходять спеціальне навчання.

У Франції органи префектури координують надання послуг, реалізують державну політику та мають право на певні дії у разі порушення законодавства. Французьких префектів указом призначає президент після відбору із числа підпрефектів і цивільних адміністраторів.

Законопроєкт 4298 пропонує модель, схожу до французької та італійської, коли префекти зможуть призупиняти дію рішень органів місцевого самоврядування, що матимуть ознаки незаконних і звертатися до суду для їх скасування.

ВІДНОВЛЕННЯ НАГЛЯДУ Є МІЖНАРОДНИМ ЗОБОВ’ЯЗАННЯМ УКРАЇНИ

Згідно з Європейською хартією місцевого самоврядування нагляд має здійснюватися лише у випадках і в порядку, передбачених законом, і будь-яке втручання має бути співмірним важливості інтересів, які воно захищає.

Рекомендація CM/Rec(2019) Комітету міністрів Ради Європи вимагає від країн-членів створити нормативно-правову та інституційну бази для нагляду за діяльністю місцевих влад. Рада Європи також надала свій висновок щодо законопроєкту 4298, у якому наголосила, що Україна є єдиною європейською країною, де відсутній механізм адміністративного нагляду за законністю рішень ОМС.

Реформування МДА та встановлення державного адміністративного нагляду за законністю актів органів місцевого самоврядування є частиною Плану України в рамках Ukraine Facility та зафіксоване серед завдань оновленої Державної стратегії регіонального розвитку до 2027 року. Як майбутній член ЄС Україна має встановити законну та прозору пропорційну систему державного нагляду.

ФУНКЦІЇ НАГЛЯДУ ПЕРЕЙДУТЬ ДО ТРАНСФОРМОВАНИХ МДА

Законопроєкт 4298 встановлює прозорі демократичні механізми призначення керівників місцевих державних адміністрацій, згідно з кращими світовими практиками. Передбачено створення окремого кадрового резерву на посаду голів районних державних адміністрацій, для включення в який необхідно буде проходити конкурс. Керівників обласних державних адміністрацій призначатимуть із поміж колишніх голів РДА, ОДА або за результатами конкурсу. Передбачено обов’язковий статус голови та заступників голови МДА як державних службовців та поширення на них більших, ніж зараз вимог та обмежень.

Також законопроєкт передбачає механізм ротації керівництва місцевих державних адміністрацій. Строк перебування особи на посаді голови МДА в одній адміністративно-територіальній одиниці буде обмежений до 5 років в одному районі чи області.

Запропоновані зміни створять можливість підвищити прозорість роботи МДА та забезпечити ефективний та справедливий нагляд за законністю рішень ОМС. Також вони стануть гарним інструментом підвищення ефективності управління на різних рівнях та виконання євроінтеграційних зобов’язань України. 

Малими кроками до важливих змін!

Діана Баринова, експерт з питань місцевого та регіонального розвитку, голова громадської організації “Центр розвитку місцевого самоврядування” 

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства