ООН: сила та безсилля процедур у контексті захисту довкілля

Через офіційні заяви, публічні виступи, твіти чи демонстративний вихід із залу переговорів під час виступів представників російської федерації (ось один із наочних прикладів - Europe's mayors turn their backs on Russia).

Але попри все росію не вигнали з Ради ООН з прав людини, а тільки призупинили її членство в цій структурі. І хоча росія втратила всі права на членство у цій поважній організації, хоча росію сприймає як агресора переважна більшість учасників Генасамблеї ООН (що засвідчило голосування), все ж таки повністю позбутися впливу росії на структури ООН не вдається.

ООН є дуже складним утворенням: тематичні програми, територіальні органи, міжнародні угоди й конвенції - всі ці структури мають свої правила та механізми регулювання, крім загальних. Програми, такі як ЮНЕП, наприклад, не мають механізму виключення країни зі свого членства без загального виключення з ООН. Теоретично член Організації Об'єднаних Націй, який постійно порушує принципи, що містяться в Статуті, може бути виключений з ООН Генеральною Асамблеєю (хоча такого ніколи не було в історії ООН). Але головну роль тут відіграє Рада Безпеки ООН, без рішення/ рекомендації якої неможливо ухвалити подібне рішення.

Чи може Радбез ООН зупинити війну? Теоретично так, саме ця структура є відповідальною за мир та безпеку в світі. Але статут Радбезу передбачає можливість застосувати право вето п’ятьма постійними його членами. Саме так робить росія, один із п’яти постійних членів. Загалом з 1946 року цим правом скористалися в різних ситуаціях усі п’ять постійних членів Радбезу: 49% вето було від радянського союзу та його наступниці росії, 29 від США, 10% - Великобританія, по 6% - Китай та Франція.

То чи може Радбез ООН зупинити війну? Практично – ні. Через позицію росії.

Генеральна Асамблея ООН може скликати екстрену сесію в разі неспроможності Радбезу ухвалити рішення. Генасамблея може сказати своє слово, як це відбулося, наприклад, 2 березня цього року. Однак, на відміну від резолюцій Ради Безпеки, резолюції Генеральної Асамблеї не мають обов’язкового характеру, тобто країни не зобов’язані їх виконувати. (Більше пояснень - тут). 

Загальна ситуація та правила ООН відбиваються і на дії договорів, програм та процесів, які стосуються захисту навколишнього природного середовища.

Задля ізоляції країни-агресора й порушника численних міжнародних договорів залишається наразі лише застосування механізмів призупинення участі та блокування окремих видів діяльності. Що й робиться сьогодні на багатьох напрямках діяльності ООН. Зокрема, це висновки Генасамблеї ООН, резолюція Міжнародної організації праці, Декларація 21 мера європейських міст, яка засуджуючи російську агресію, закликає визнати Україну пріоритетом для Європи, зробити внесок у відбудову українських міст і підтримувати українські муніципалітети та громадянське суспільство. Виконавчий комітет Європейської економічної комісії ООН спеціальним рішенням пропонує усім своїм підрозділам враховувати триваючу агресію російської федерації та грубі порушення міжнародного права при прийнятті рішення про кандидатури на керівні посади, включаючи головування та місця в бюро й керівних комітетах, а також скасувати будь-які запрошення міським чиновникам білорусі та росії.

Україна звернулася до секретаріатів 13 конвенцій та Програми ЮНЕСКО «Людина та Біосфера» із закликом зупинити дію природоохоронних договорів відносно окупанта, що включає припинення членства держави-агресора у керівних та дорадчих органах міжнародних природоохоронних організацій. Росія також має бути позбавлена права голосу на кліматичних переговорах ООН, адже її дії створюють загрози для всього світу та перешкоджають адаптації до зміни клімату, - вважає Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України.

Загальні положення про дію всіх  міжнародних юридично обов'язкових угод регулює Віденська конвенція про право міжнародних договорів. Зокрема, в цій конвенції йдеться про те, що кожен чинний договір є обов'язковим для всіх його сторін і повинен виконуватися ними сумлінно.  Вторгнення росії підриває основи міжнародного правового порядку, - наполягає українське міністерство довкілля. Це унеможливлює досягнення мети певних конвенцій, отже має бути якийсь захисний механізм в разі термінових потреб, надзвичайних ситуацій. Але міжнародні екологічні угоди продовжують працювати за встановленими правилами, за роками відпрацьованою і погодженою всіма учасниками процедурою. Кожний договір, крім загальних прав за Віденською конвенцією, має власні правила й процедури, а також обов’язковість підтримки всіх рішень учасниками договорів. Наприклад, із секретаріату конвенції про захист озонового шару на запит українського міністерства повідомили, що порушення інших договорів, таких як Статут ООН, є питаннями, які виходять за рамки озонових угод. І запропонували уряду України подати підтверджувальну інформацію до Комітету з дотримання для того, щоб сторони Монреальського протоколу розглянули запит України в контексті Процедури невідповідності Протоколу. Секретаріат повідомить про це Сторони в інформаційній записці для майбутнього сорок четвертого засідання робочої групи відкритого складу Сторін Монреальського протоколу, що відбудеться з 11 по 16 липня 2022 року в Бангкоку.

Юридичний відділ Програми ООН з навколишнього середовища (ЮНЕП) на запити нашого Міндовкілля надав роз’яснення стосовно членства держав в ЮНЕП – воно є універсальним, відтак виключення будь-якої держави-члена ООН з ЮНЕП можливе лише за умови виключення держави з ООН (стосовно можливості виключення з ООН – дивись вище про роль Радбезу ООН).

Програма ООН з населених пунктів (ООН-Хабітат) також відзначила, що виключення рф з ООН-Хабітат неможливе, але вдалось заблокувати кандидатуру рф до Бюро Виконавчої ради ООН-Хабітат  (обрано представника Польщі), а також  ініціювати припинення повноважень представника рф у якості Голови Консультативного комітету ООН з питань місцевого самоврядування.

Задля недопущення обрання рф до керівних органів міжнародних організацій було заблоковано обрання рф до Бюро 6-ї сесії Асамблеї ООН з навколишнього середовища (ЮНЕА-6) та забезпечено обрання на цю посаду представника українського профільного відомства. Слід зауважити однак, що 5 сесія Асамблеї ООН з навколишнього середовища (ЮНЕА-5) не помітила агресії росії проти України, хоча відбувалося це поважне зібрання в перші дні широкомасштабного вторгнення, з 28 лютого по 2 березня.

Тобто, для того, щоб довести порушення екологічного договору треба пройти довгу процедуру, передбачену цим договором. І поки не буде ухвалено рішення про невідповідність винуватець матиме рівні права з іншими учасниками договору. Отже, попри величезну підтримку України країнами та їх представниками в різних структурах ООН, вжити реальних заходів для ізоляції країни-агресора сьогодні не дозволяють процедури та статутні правила, які десятиріччями спільно напрацьовувалися, є виваженими, розумними й впорядкованими. Але, виявилося, що в надзвичайній ситуації, у разі реальної загрози, їхня виваженість стає гальмом, впорядкованість перетворюється на інертність, а сила права не здатна протистояти праву сили.

З точки зору людської логіки, було б правильно відсторонити росію від участі в екологічних конвенціях до з’ясування реальних збитків навколишньому середовищу від військових дій та передбачити системи штрафів та механізми відновлення довкілля за рахунок винуватця. Але для таких рішень наразі немає ніякого законодавчого підгрунтя. Втім, і продовжувати діяльність за інерцією та звичними процедурами – нонсенс на сьогодні. Адже стан навколишнього природного середовища російська агресія змінила, перекресливши спільні наміри стосовно, скажімо, екологізації економіки чи сталого розвитку взагалі.  

Наприклад, - процес «Довкілля для Європи». Він розпочався в 1991 році з метою створення нового “європейського екологічного простору” у зв’язку із закінченням протистояння Захід-Схід. Концепцію побудови “спільного європейського дому” розвивали конференції міністрів довкілля регіону ЄЕК ООН (країни Європи, колишні центральноазійські республіки Радянського Союзу, Ізраїль, Канада, США). Протягом цих років проведено вісім міністерських конференцій, ухвалені міжнародні договори, прийняті важливі екологічні конвенції, розроблені програми для подальшого поліпшення стану навколишнього природного середовища на євразійському континенті. А власне стан довкілля регулярно досліджується поважними науковими установами і на основі цих досліджень оприлюднюється оцінка стану довкілля на території ЄЕК ООН.

В рамках процесу «Довкілля для Європи» виробився унікальний механізм участі громадськості в процесі, паралельно з офіційними заходами. Участь громадськості стала невід’ємною частиною всієї природозахисної діяльності на континенті, це закріплено в Орхуській конвенції, яка також народилася в рамках процесу «Довкілля для Європи».

Наступна міністерська конференція має відбутися восени цього року в Нікозії (Республіка Кіпр). Як і годиться, підготовка до неї розпочалася давно і наразі практично завершено і підготовлено до підписання основні документи, - про екологізацію економіки, розвиток сталої інфраструктури, застосування принципів циркулярної економіки в туризмі тощо. От тільки писати ці драфти почали задовго до широкомасштабного російського вторгнення в Україну, а отже вони не враховують реальну ситуацію щодо стану навколишнього середовища. Втім, реальної ситуації сьогодні не знає ніхто, а яким буде стан довкілля на момент проведення самої міністерської конференції, - тим більше невідомо. Так, сьогодні громадські екологічні організації та офіційні установи ретельно збирають інформацію про злочини проти природи, намагаються проаналізувати та оцінити збитки навколишньому середовищу від воєнних дій, але очевидно, що бази для продовження в звичному режимі усього процесу «Довкілля для Європи» не існує. Оцінки стану довкілля на континенті наразі немає і поки що бути не може, адже воєнні дії тривають, і злочини проти природи російська армія творить щодня. Скільки ще шкоди заподіють російські війська навколишньому середовищу України і як ці злочинні дії вплинуть на стан довкілля на всьому континенті, ніхто сьогодні сказати не може. А отже, неможливо за таких умов продовжувати, as usual, весь процес «Довкілля для Європи». Очевидно, варто до нього теж застосувати отой термін – призупинити. Призупинити до того часу, поки росія не припинить війну проти України, доки не буде зроблено належну оцінку стану довкілля, на основі якої треба буде розпочинати «Довкілля для Європи.2», в якому будуть названі винуватці злочинів проти природи, визначені шляхи відновлення природного середовища та обсяги й джерела відшкодування.     

Україна є стороною понад 40 багатосторонніх екологічних угод: глобальні та регіональні галузеві угоди (охорона морів, захист біорізноманіття, якість повітря тощо), усі основні глобальні угоди (Рамкова кліматична, Кіотський протокол, Паризька угода, захист біорізноманіття, Картахенський протокол, Боннська конвенція, Віденська конвенція та Монреальський протокол про озоноруйнівні речовини, Базельська конвенція, Стокгольмська конвенція, CITES тощо). Україна є учасником усіх екологічних договорів європейського регіону, розроблених під егідою Ради Європи та ЄЕК ООН: Бернська конвенція, Орхуська конвенція, Конвенція Еспо, Протокол СЕО, Водна конвенція, Конвенція про транскордонне забруднення повітря на великі відстані, Конвенція про промислові аварії, Чорноморська конвенція, ICPDR, Конвенція з охорони Карпат та інші.

Впровадження всіх цих угод сьогодні під питанням через агресію росії. Навіть якщо завтра зранку  ми прокинемося у світі без обстрілів та тривожних сирен, - стан навколишнього середовища не покращиться. Завдана довкіллю шкода даватиметься взнаки – сьогодні ніхто не знає як довго і як саме. Напевне, треба переглянути загальні повноваження ООН та Радбезу, зокрема, щодо залежності природоохоронних програм та договорів від їх порушника, щодо можливості вирішувати екологічні проблеми в режимі надзвичайних ситуацій.         

Тамара Малькова, МБО «Інформаційний центр «Зелене досьє»

Використано матеріали https://www.dossier.org.ua/projects/war-chronicles/

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства