М’яка сила Ради Європи: як заклики ПАРЄ перетворюються на конкретні рішення й дії

Рада Європи, поважна представницька організація, цього року святкує 75-ту річницю. Заснована ще після Другої світової війни, передусім для координації законодавства країн-учасниць у сферах захисту прав людини, розвитку демократії та верховенства права (викладені у Європейській конвенції про захист прав і основних свобод людини), під час нової європейської війни в Україні переживає справжнє відродження. Рада стала як ніколи актуальною. А головне – ефективною і дуже потрібною для України в її боротьбі з ворогом.

Факти промовляють самі за себе. По-перше, це досі єдина міжнародна структура такого рівня, яка спромоглась вигнати Росію зі своїх лав (ще на початку вторгнення, у березні 2022 року, – ред.).

Цілком можливо, що саме цей момент був поворотним. Але наступне важливе рішення РЄ зі створення Реєстру збитків стало, по суті, першим реальним кроком у притягненні Росії до відповідальності за її злочини. З українськими питаннями в порядку денному Рада Європи та два її крила – ПАРЄ  і Комітет міністрів – справді переживають другу молодість. 

Цього тижня ПАРЄ зробила ще один рішучий крок – на черговій сесії ухвалила резолюцію про підтримку відновлення України. І скоро це будуть не лише красиві слова в тексті документа.

Наша власна кореспондентка у Франції Лідія Таран стежила за сесійним тижнем Парламентської Асамблеї у Страсбурзі та зібрала пояснення, як у Раді Європи політичні заклики у резолюціях поступово переплавляються у потрібну нам юридично-практичну площину. 

ЗАМОРОЖЕНІ РОСІЙСЬКІ АКТИВИ – НА ВІДНОВЛЕННЯ УКРАЇНИ

Асамблея цього тижня рекомендувала «заарештувати російські державні активи і використовувати їх» для підтримки відновлення України. Це «зміцнить Україну, забезпечить притягнення Російської Федерації до відповідальності та стримає майбутню агресію». Такі слова містяться у резолюції про підтримку відновлення України.

Держава-агресор, Російська Федерація, зобов'язана повністю відшкодувати збитки, втрати, завдані її незаконними діями, зокрема руйнування інфраструктури, загибель людей і економічні труднощі», відповідно до принципів міжнародного права. 

У документі зазначається, що фінансові активи російської держави, вже заморожені кількома країнами, – близько 300 мільярдів доларів США – мають бути використані для відновлення України, вказуючи, що задокументовані збитки, завдані інфраструктурі та економіці України внаслідок агресії Російської Федерації, на червень 2023 року сягнули 416 мільярдів доларів США.

ПАРЄ закликала держави-члени Ради Європи та держави, що не є членами Ради Європи, які володіють російськими державними активами, «активно співпрацювати» для якнайшвидшого передавання цих активів до створеного міжнародного компенсаційного механізму.

Доповідачем стосовно резолюції був, до речі, албанський депутат Лулзім Баша. За твердженнями членів української делегації, він наполягав на кожному гострому формулюванні щодо держави-агресора, тому текст документа містить рядки, які досі, буває, соромляться промовляти вголос в інших європейських структурах.

Зокрема, там є про те, що, згідно з міжнародним правом, держави мають повне право вживати контрзаходи проти держави, яка серйозно порушила міжнародне право, і використання саме активів, а не лише відсотків від них, є цілком законним. «Настав час для держав-членів Ради Європи перейти від санкцій до контрзаходів. Асамблея зазначає, що контрзаходи мають на меті спонукати державу-порушницю припинити свою протиправну поведінку або виконати свої зобов'язання, наприклад виплатити компенсацію за завдані збитки. Асамблея наголошує, що легітимність рекомендованих контрзаходів залишається незаперечною в рамках суверенного імунітету», – йдеться в резолюції.

Ухвалили документ одностайно. Процес дебатів та голосування виглядав натхненно та символічно. Особливо зважаючи на місце, де все відбувалось. Асамблея засідає тепер у сесійній залі Європарламенту, бо власна зала в Палаці Європи на ремонті. Тож якби не знати, що у приміщенні не депутати з 46 країн Ради, а парламентарії 27 країн Євросоюзу, то на хвильку можна було подумати, що таким стовідсотоково проукраїнським став уже і Європарламент. 

Перед голосуванням, окрім виступів, українці підключили ще і важку політичну артилерію – до Асамблеї звернувся голова Верховної Ради України Руслан Стефанчук.

ІСТОРИЧНИЙ ВІЗИТ ГОЛОВИ ВЕРХОВНОЇ РАДИ 

За всі 29 років членства в Раді Європи (Україна приєдналась у 1995 році) жодного разу тут не бачили голови Верховної Ради України. Тож увесь вівторок всі і все в Палаці Європи оберталось довкола українського спікера. Руслан Стефанчук зустрічався з президентом ПАРЄ Теодорусом Руссопулосом, з генеральним секретарем РЄ Марією Пейчинович-Бурич, з новим комісаром з прав людини Майком О’Флаерті. Атмосфера сприяння та захоплення була всюди, як і сам голова Верховної Ради. Він встиг навіть відкрити виставку робіт Марії Примаченко в Палаці Європи, зауваживши, що поринає в дитинство з її роботами. Але кульмінацією став усе ж виступ Стефанчука перед ухваленням резолюції про відбудову. 

Промова ця була образною: «Цивілізаційна прірва, яка відділяє нас від Росії, –  гігантська. І в її глибині зникають усі ілюзії щодо цієї агресивної, ненависної та незаконної істоти. Звіра, який тероризує і залякує весь світ, який не зважає на міжнародні норми і правила, який не цінує життя інших і власних громадян. Ось чому, дорогі друзі, ми повинні діяти негайно. Час для великого занепокоєння і рішучого засудження закінчився. Настав час відвертих і щирих оцінок. Час діяти і швидко ухвалювати рішення. Настав час відповідальних лідерів. Час обрати рішучий та об'єднаний опір російському терору». Спікер закликав підтримати резолюцію, а заодно запросив лідерів країн Ради Європи до участі в Саміті миру в Швейцарії.

Власне, це виняток, що голова парламенту виступає перед Парламентською Асамблеєю, – поділився зі мною Борис Тарасюк, наш постійний представник при Раді Європи. Зазвичай, за його словами, сюди запрошують глав держав, глав урядів і міністрів. Однак, як розповів йому шеф протоколу Ради Європи, він уперше за три роки свого перебування на посаді бачив, щоб запрошеного гостя Парламентська Асамблея так довго вітала стоячи та з оплесками. Можливо, це також вплинуло на одностайність голосування.

Після голосування Стефанчук висловив сподівання, що таке одностайне рішення Парламентської Асамблеї «встановить новий орієнтир для інших міжнародних організацій, заохочуючи їх наслідувати цей приклад і показати, що на третьому році цієї жахливої війни Україна потребує саме підтримки». А президент ПАРЄ Руссопулос настільки перейнявся, що під час спільного підходу до преси сказав: «Я хотів би ще раз попросити уряди країн-членів Ради Європи підтримати український народ не тільки на словах, але й надати йому необхідні засоби, щоб покласти край цій війні». Хоча ПАРЄ – це все ж зовсім не про зброю, а про політичні важелі впливу.

РЕЗОЛЮЦІЯ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ: ЯК ЦЕ ПРАЦЮЄ?

Вище ми описали зміст резолюції – це така собі декларативна частина. Але до резолюції додаються також рекомендації Комітету міністрів – за них голосують як за окремий документ. Тобто в основу роботи ПАРЄ закладений своєрідний дуалізм. Власне, як і в структуру самої Ради Європи. Вона теж має два виміри – урядовий та парламентський. Урядовий – це Комітет міністрів, де представлені глави урядів (за їх відсутності на постійній основі там працює від імені Президента України наш представник Борис Тарасюк). Другий вимір – ПАРЄ, тобто парламентський, Асамблея, до якої входять делегації 46 парламентів країн – членів Ради Європи. 

Інколи Комітет міністрів засідає і попередньо подає своє рішення на розгляд  Парламентської Асамблеї. Здебільшого Асамблея звертається до Комітету міністрів з проханням розглянути її пропозиції. 

«Ця рекомендація щодо відбудови, яка була прийнята ПАРЄ, має надзвичайне значення, тому що в неї закладено нові нюанси. А саме в питанні побудови компенсаційного механізму за збитки, завдані Росією внаслідок агресії проти України», – пояснює Борис Тарасюк. 

Основу цього механізму компенсацій було закладено створенням Реєстру збитків. З осені 2022 року в Комітеті міністрів почалась робота з його створення, і врешті-решт у травні минулого року на саміті в Рейк’явіку Рада Європи схвалила це рішення. З 2 квітня цього року Реєстр збитків запрацював і почав отримувати заяви українських громадян. Це було перше проривне рішення, яке просунули саме через Раду Європи. Як каже Тарасюк, подолавши на початку великий спротив.

Однак компенсаційний механізм складається з трьох елементів. Реєстр збитків – це був лише перший елемент. Це безпосередньо приймання заяв та реєстрація збитків.

«Прорив цих рекомендацій в тім, що вони вперше чітко окреслюють наступні елементи компенсаційного механізму, а саме створення незалежної компенсаційної комісії та компенсаційного (трастового) фонду. Вони мають бути реалізовані саме на платформі Ради Європи. Тому що досі не було чіткої відповіді і розуміння, хто та як буде створювати інші два елементи», – пояснює Тарасюк. 

Отже, Реєстр збитків – це фіксація заявок. Юридичну силу, правові підстави цим заявкам має надавати спеціальна комісія. Водночас гроші для компесацій мають бути закумульовані у Спеціальному фонді, куди держави – члени і нечлени Ради Європи мають передавати акумульовані державні активи Росії. 

«Це займе, звичайно, не один рік. Тим більше, що фонду немає ще. Але в цьому рішенні є відповідь на питання, яким чином і хто буде створювати цей фонд. Так замикається весь механізм створення компенсаційної комісії», – каже Тарасюк. 

ЯК ІМПЛЕМЕНТУВАТИ ЦЕ РІШЕННЯ? 

Демократичний механізм працює таким чином, що рекомендації ПАРЄ передаються Комітету міністрів РЄ. Комітет міністрів має розглянути і дати відповідь Асамблеї. Прогноз нашого постійного представника в Раді Європи – Комітет підтримає. 

Є лише ньюанси з часом. Рішення може буте ухвалене вже наступного місяця, а саме 16–17 травня, коли відбудеться засідання Комітету міністрів саме на рівні міністрів-глав урядів. (Це відбувається двічі на рік, решту часу Комітет засідає на рівні так званих заступників.) І вже Комітет ухвалює рішення: уповноважити генерального секретаря Ради Європи втілити це рішення, тобто далі справа переміщується у практичну площину, доходить до Брюсселя, і вже там формується проєкт, починаються конкретні кроки щодо виділення коштів. Демократичний процес передбачає такий довгий шлях, водночас без цього, прописаного в резолюціях та рішеннях Ради, механізму в Єврокомісії та Європарламенту не буде вагомого підґрунтя діяти. 

Отже, на наступному засіданні Комітету міністрів, – обіцяє Борис Тарасюк, – будуть дві важливі для нас події. Перша стосуватиметься саме завершення справи з компенсаційним механізмом, про який ідеться в резолюції про відбудову та рекомендаціях до неї. А про іншу – потримаю інтригу і розповім трохи згодом. 

РІШЕННЯ, ЯКІ ПРАЦЮЮТЬ НА МАЙБУТНЄ 

Просувати необхідні для України питання та вимагати їхнього виконання – це також постійна робота на платформі самої ПАРЄ, каже віцепрезидентка Асамблеї, народна депутатка Олена Хоменко. 

Вона, зокрема, опікується питанням українських дітей, депортованих до Росії, а також всіх українських дітей, що страждають від війни. У січні ПАРЄ ухвалила сильну резолюцію щодо ситуації з українськими дітьми. Там були конкретні рекомендації до Комітету міністрів, зокрема створити реєстр всіх осіб, які задіяні в депортації українських дітей, щоб всі країни застосовували до них санкції.

Я поцікавилася в Олени Хоменко, яка тепер ситуація з втіленням написаного на папері. «Ми якраз перебуваємо в перемовинах і намагаємось переконати колег і керівництво Асамблеї створити окремий майданчик для просування і вирішення питань. У нас є цілі, у нас є вже розроблена концепція такої платформи, у нас є action plan, тобто є конкретний план дій, до яких ми будемо наших партнерів залучати. Ми маємо підтримку, тож процес переходу від слів до дій вже триває». 

В інших резолюціях, ухвалених цього тижня, українські депутати вже вдруге прописали заклик не визнавати Путіна легітимним президентом. Вони нагадали, що Путін перебуває при владі безперервно з 2000 року, а поправки до Конституції РФ, ухвалені в липні 2020 року, які були визнані нелегітимними Венеціанською комісією та Асамблеєю, дозволяють йому залишатися на посаді до 2036 року.

Українські делегати також внесли правки щодо ролі російської православної церкви, назвавши її агентом впливу і частиною кремлівського режиму, який здійснює агресію. 

«Юридичний комітет визнав РПЦ продовженням тоталітарного режиму Путіна. РПЦ, підтримуючи так звану священну війну проти України, проти загалом західного світу, фактично не має нічого спільного із свободою віросповідання та свободою вираження поглядів, гарантованими статтею 18 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права», – розповіла народна депутатка Євгенія Кравчук, яка була одною з авторів цих поправок, які підтримала Асамблея.

У резолюцію щодо Навального внесли також нагадування про утиски корінних народів РФ.

«Російська Федерація – це не лише тоталітарний режим, це також імперіалістичний та колоніальний режим, який є федерацією тільки за формою. Багато корінних народів РФ є жертвами утисків і грубих порушень прав людини. Колонізовані народи зазнають насильницької русифікації, їхня національна автономія, мови та культури зазнають ерозії, їх позбавляють міжнародно визнаних прав, примушують брати участь в агресивній війні проти України», – йдеться в українських  поправках.

Усі ці слова є надзвичайно важливими, їх необхідно прописувати в резолюціях, зокрема для майбутнього правосуддя, каже Єлизавета Ясько, яка очолювала українську делегацію до ПАРЄ з вересня 2019 року до січня 2021 року. «Асамблея значно просунулась і створює юридичне підґрунтя для різних практичних політичних рішень, які нам потрібні. Колись в Гаазі, в Страсбурзі і в інших міжнародних судах  буде встановлена справедливість. Це робота, результати якої  можна не відчути просто завтра, але в історичній перспективі, через роки це обов’язково спрацює», – пояснює Ясько.

Вона розповідає, що у 2019 році до України тут ставились не так прихильно. «Ми тоді бойкотували Росію, яку ПАРЄ якраз повернула до своїх лав (улітку 2019 року регламентний комітет повернув Росії відібрані раніше повноваження та право виступати на сесіях, – ред.). Ми пояснювали, чому ми бойкотуємо, і нас, звичайно, сприймали. Але ті самі люди, які мені в очі говорили про те, що ви ж розумієте, треба якось домовлятись, треба бути разом з Росією, ці ж самі люди тепер підтримують все, що ми пропонуємо, зокрема правки щодо деколонізації Росії, стосовно визнання Путіна диктатором тощо. Тобто змінилося все докорінно. І це велика перемога, але вона відбулась, на жаль, також ціною нашої війни». 

Водночас не можна сприймати нинішню прихильність до України як теплу ванну, кажуть українські депутати. Бо ворог не спить, і навіть у такому «сприятливому» середовищі, як ПАРЄ, завжди можуть пожвавитись підкилимні процеси. 

ДАЛІ – СПЕЦІАЛЬНИЙ ТРИБУНАЛ

Власне, про торжество міжнародного права. Це наступна велика українська ініціатива, яку має довести до завершення, і вже зовсім скоро, Рада Європи. Лунають думки, що принципового рішення щодо створення Спеціального трибуналу вдасться досягнути вже під час цього засідання Комітету міністрів на рівні глав урядів у травні. Але пан Тарасюк обережно розширює часові рамки, кажучи про можливості до кінця року.  

Формат Спеціального трибуналу буде таким: його створять у результаті укладення двосторонньої  угоди між Радою Європи і Україною. Тобто це буде структура, легітимність якої забезпечуватиме Рада Європи, до якої входять 46 європейських країн. 

Ще донедавна в Комітеті міністрів тривали дуже гострі дискусії з приводу трибуналу та його формату. Тепер уже ситуація визріла до того, що Комітет може бути готовий ухвалити це принципове рішення та уповноважити генерального секретаря РЄ укласти з Україною відповідну угоду.

По завершенні цієї роботи щодо створення трибунал матиме право притягувати до юридичної відповідальності найвище політичне та військове керівництво Росії за агресію проти України. 

І це вже зовсім не заклики до справедливості, а конкретні дії для її досягнення. 

«Назвіть мені ще якусь міжнародну організацію, яка би досягла такого успіху в питаннях, що стосуються безпосередньо України, як Рада Європи?» – не без гордості запитує Борис Тарасюк. 

Лідія Таран, Страсбург 

Фото: автора та пресслужби ВР