ДІАМ замість ДАБІ: а що, крім назви, зміниться в будівельному контролі?
Поміж очікуваних реформ, які не вдалося втілити в “пандемічний” 2020-ий, – реальні зміни в системі архітектурно-будівельного контролю. Через специфіку цієї сфери, про нюанси якої відомо лише фахівцям і невеликій групі “посвячених” експертів, у публічній площині тема не набула такого розголосу, як, приміром, реформа митниці чи податкової. Не кажучи вже про медичну галузь або антикорупційну вертикаль. Водночас “посвячені” кажуть: збереження статус-кво в недореформованій системі ДАБІ таїть купу небезпек. Це й корупційні ризики – коли дозволи та рішення продаються за гроші, а прозорі тендерні процедури дискредитуються. Й економічні – коли “в тіні” обертаються мільярди, а до бюджетів нічого не потрапляє. Й технологічні – коли через консервування старих підходів гальмуються будь-які інновації, а отже – не йдеться про жодні “здорові” інвестиції й реальний прогрес. І соціальні – коли порушення правил та норм за відсутності держконтролю не лише підвищує градус соціальної напруженості (згадаймо протистояння довкола сотень незаконних будівництв чи про десятки тисяч жертв будафер), а й безпосередньо загрожує життю та здоров’ю українців.
Тож і не дивно, що “під ялинку” влада ухвалила два важливі для старту (чи перезапуску) реформи рішення. Уряд затвердив постанову “Про деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду”, якою скасував низку попередніх ухвал, що були розкритиковані фахівцями. А президент видав указ про персональний склад Координаційної ради з вирішення проблемних питань у сфері містобудування, що, поміж іншого, шукатиме шляхи розв’язання проблем незаконної забудови і довгобудів, спорудження яких почалося за кошт приватних інвесторів – фізичних осіб.
Система архітектурно-будівельного контролю: крок вперед і два назад?
Реформування галузі стало однією із перших тем, якою ще до весняного карантину “впритул” зайнявся чинний Кабінет міністрів, скориставшись напрацюваннями “попередників” з уряду Олексія Гончарука. Восени 2019-го останній отримав від глави держави доручення побороти корупцію в системі ДАБІ. 13 березня минулого року відбулося виїзне урядове засідання, під час якого Володимир Зеленський повідомив про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції. Датованою тим же днем постановою КМУ замість ДАБІ створили три нових органи: Державну інспекцію містобудування, Держагентство з технічного регулювання у містобудуванні і Державну сервісну службу містобудування. Отже, ДАБІ – “універсального монстра”, що контролював практично всю систему правових і господарських відносин у цій сфері, – де-юре було ліквідовано. Його колишні відповідальність та функції розділили: Державній сервісній службі містобудування доручили реєстраційні дії у будівництві, Держагентство з техрегулювання у містобудуванні мало визначати технічні параметри, будівельні норми, єврокоди тощо, “містобудівна” ж інспекція повинна, за задумом, опікуватися наглядом і контролем у будівельній галузі.
Утім, таке рішення розкритикувала частина “зацікавленого” бізнесу й експертного середовища. Та й Секретаріат Кабінету міністрів, до речі, також оприлюднив негативні висновки щодо нього. Адже на такий крок не можна було іти, попередньо не внісши законодавчі зміни. Інакше – будь-які підзаконні акти в цій царині суперечитимуть закону (Закон України “Про регулювання містобудівної діяльності” від 2011 року). І це, певно, й стало однією з причин того, що станом на кінець 2020-го де-факто реформу так і не втілили.
За тиждень до новоріччя урядовці зробили і юридичний “крок назад”. Кабмін відновив дію постанови від 2011 року, якою повернув “дореформенний” порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю. Двоє із “зачатих”, але так і “не народжених” за 9 місяців “дітищ реформи” – Державна інспекція містобудування й Державна сервісна служба містобудування – ліквідовані. Натомість Кабмін утворив Державну інспекцію архітектури та містобудування України (ДІАМ), що втілюватиме державну політику з питань держархбудконтролю і нагляду.
На думку колишнього заступника головного архітектора Києва, незалежного експерта в галузі містобудування Віктора Глеби, після невдалої спроби реформи повернути систему у “стару річку” уже не вдасться. З одного боку, ДАБІ, попри березневе рішення про ліквідацію, начебто продовжує існувати, має свій сайт, надає адміністративні послуги, веде низку реєстрів. З іншого – основних функцій з державного контролю та нагляду з березня минулого року відомство не виконує. І фізично відновити контроль та нагляд, лише змінивши назву із ДАБІ на ДІАМ, неможливо. Бо в ДАБІ вже немає ключових для цього департаментів – дозвільних процедур та нагляду і контролю – як це, власне, передбачено Законом України “Про регулювання містобудівної діяльності”.
“Практичні наслідки уже маємо, – каже Віктор Глеба. – Мова, приміром, про надання дозволів на будівництво житлових комплексів замість гуртожитку МВС, складів ДП “Вугілля”, майна Інституту меліорації, на землях Національної академії наук поблизу “Феофанії”... Й це, за оцінками авторів реформи, не вважається корупцією. Бо корупція, на їхню думку, – лише заборона на спорудження об’єктів: мовляв, таким чином хтось намагається ставити палиці у колеса “чесному” будівельному бізнесу. Хоча насправді більшість відмов обґрунтовані: через невідповідність генеральним планам чи порушення державних будівельних норм. Тепер на ці “дрібниці” заплющують очі. Тож і не дивно, що у “перехідний період”, коли галузь ніхто не контролював, видали 4800 дозволів із порушенням ДБН” – підсумував експерт.
Реформування законодавства vs зміни через підзаконні акти
Головою новоствореної Координаційної ради з вирішення проблемних питань у сфері містобудування Володимир Зеленський призначив заступницю керівника парламентського Комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Олену Шуляк. Завдання нової структури визначено попереднім указом глави держави від 29 вересня. Мета – створення належних умов для реалізації права громадян на житло, напрацювання ефективних механізмів захисту прав інвесторів і забудовників об’єктів житлового будівництва та інших об’єктів містобудування, відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України.
Нагадаємо, раніше в уряді заявляли про напрацювання “дорожної карти” з розв’язання проблем незаконних забудов та проінвестованих населенням “довгобудів”. Поміж першочергових завдань – створення нової законодавчої бази, яка б унеможливлювала шахрайство із забудовами, гарантуючи захист вкладених інвесторами грошей у будівництво, та формування дієвих механізмів добудови незавершених об’єктів. Мета начебто благородна, завдання – “притомні”...
Утім, частина експертів доволі критично поставилася до “кадрового” вибору глави держави. Приміром, кандидат наук із державного управління Віктор Глеба нагадує, що саме Олена Шуляк була одним з ідеологів попередніх кроків з реформування галузі, що призвели до її розбалансування. І народна депутатка це сама визнала, назвавши ситуацію в галузі “провалом 2020 року”.
"Тікав від вовка, а потрапив до ведмедя", – українське прислів'я, яке ідеально описує те, що трапилося з реформою ДАБІ. Власне, саме ця реформа і удостоюється звання "провал року", оскільки її не те, що не зробили… навпаки – зробили гірше, ніж було. ДАБІ ліквідували, але замість неї створили три нові структури. Девелопери й забудовники кажуть: корупція нікуди не зникла. І я погоджуюся. Більше того, із сумом констатую, що "такса" зросла втричі”, – написала пані Шуляк. За її словами, тепер вся надія на рестарт реформи у 2021-му.
Але. Якщо це знову спробують зробити через ухвалення підзаконних актів, діла не буде, – переконані галузеві фахівці. Вихід – оновлення законодавства. І вже потім приведення усієї нормативної бази у відповідність із ним.
Законопроєктів багато. “Хороших і різних”. Та чи буде результат?
Далеко не всі вірять, що ВР вдасться досягнути консенсусу щодо узгодженого варіанта нового рамкового закону. Річ у тім, що в парламенті було зареєстровано 5 законопроєктів щодо цього. Із різними підходами, з різною ідеологією, а головне – з різними вигодоотримувачами від ухвалення того чи іншого документа. Два з них відкликали. Залишилося три “активних”.
1. Проєкт закону №3336. Як нагадує кандидат юридичних наук, старший партнер TOTUM LF Юрій Хапко, саме цей проєкт перебуває у Верховній Раді найдовше. “Його зміст, на мою думку, викликає найбільше питань, адже містить низку сумнівних положень. Одне з них – надання права здійснювати державну реєстрацію у сфері містобудівної діяльності експертам і експертним організаціям. Фактично – це створення таких собі "приватних ДАБІ", що може призвести як до зникнення корупції у цій сфері та суттєвого спрощення оформлення документів, так і до появи "чорних реєстраторів ДАБІ" та ще більшої кількості проблемних об'єктів”, – вважає пан Хапко.
Архітектор Віктор Глеба також застерігає від позбавлення держави функцій із нагляду та контролю у будівництві. Таке свого часу зробили з будівельною експертизою, яка зараз на 92% сконцентрована у приватних руках. Тобто, ми свідомо провокуємо ситуацію, коли відповідальність за будівельну безпеку в Україні нестимуть ТОВ – товариства з обмеженою(!) відповідальністю.
“Не забуваймо також про діяльність “сірих” нотаріусів і “чорних” реєстраторів. Якщо такі ж схеми впровадять і в дозвільній сфері, “сірі” інспектори та “чорні” реєстратори через Єдину електронну систему зможуть без особливих для себе ризиків зареєструвати усе що завгодно. Приміром, зараз в системі за адресою Будинку профспілок на Майдані Незалежності зареєстровано торговельний центр, фізично розташований на проспекті Бажана. Точка реєстрації фельдшерсько-акушерського пункту села Бзів – у Старонаводницькому парку Києва... Дуже часто прив’язка в Єдиній електронній системі здійснюється за недостовірними відомостями з підробкою експертних звітів та висновків технічного нагляду. Приватний контроль, переконаний, лише додасть проблем”, – наголошує Віктор Глеба. А передбачений авторами законопроєкту запобіжник у вигляді обов'язкового страхування відповідальності таких “приватників” навряд чи спрацює...
2. Проєкт №3875. На думку Юрія Хапка, цей документ “видається більш прогресивним для галузі з технологічної точки зору, адже пропонує впровадження BIM-проєктування (інформаційне моделювання будівельного об’єкта, його віртуальне спорудження, що дозволяє оцінити усі переваги та ризики, – ред.), обов'язковість розроблення містобудівної документації у векторній цифровій формі і, навіть, можливість з 1 вересня 2022 року автоматичної генерації містобудівних умов та обмежень програмними засобами”.
Пан Хапко лише сумнівається, що в українських реаліях це спрацює саме так, як задумано. Адже вплив місцевих органів архітектури на бізнес збережеться. Що в умовах потенційного підвищення вартості проєктних робіт може лише посилити корупційні ризики. Бо при виборі – відмовлятися від втілення будівельного проєкту чи “домовлятися”, – інвесторам відступати буде вже нікуди.
3. Проєкт закону №3876. “Документ, як на мене, досить символічно визначає кримінальну відповідальність і кваліфікує значну кількість порушень у сфері містобудування як злочини. Наприклад, запропоновано кримінальну відповідальність за порушення у сфері містобудування, що спричинили шкоду життю і здоров’ю осіб або значну майнову шкоду”, – наголошує Юрій Хапко. Утім, і цей документ, на думку експертів, потребує доопрацювання та більш чітких формулювань. Зокрема, наразі залишається відкритим питання щодо компетентності органів досудового розслідування злочинів у сфері містобудування.
Юрій Хапко додає: “Проаналізувавши усі законодавчі ініціативи, можна зробити висновок, що консолідована позиція абсолютно відсутня й окремі групи народних обранців кардинально по-різному бачать розвиток галузі. Кожен із законопроєктів містить як позитивні, так і суттєво негативні моменти, які можуть створити більше проблем, ніж їх розв’язати. Маю надію, що жоден з проєктів не буде ухвалено окремо в поточних редакціях. Натомість, варто створити консолідовану версію, яка вбере в себе найкращі ідеї кожного з них”.
Хоча Віктор Глеба вважає, що шанси на ухвалення документа, який поверне сферу державного архітектурно-будівельного контролю до повноцінного життя, мінімальні. “Оскільки експериментально можемо з’ясувати, що станеться, коли п’ятеро людей одночасно кинуться у вузькі двері... Занадто багато інтересів довкола сконцентровано. Й існують ризики “протягування” групами впливу саме свого документа”. Свідченням цього пан Глеба вважає те, що й досі не відбулося комітетських слухань щодо жодного із галузевих законопроєктів. Тож до підготовки консолідованого документа, схоже, іще далеко.
Владислав Обух, Київ
