Повоєнне відновлення міст: нова гра на старий лад?
Верховна Рада 13 грудня ухвалила закон про реформування сфери містобудівної діяльності (реєстр. №5655). А вже надвечір звернення до Президента щодо накладення на нього вето рекордно швидко набрало потрібні 25 000 голосів і продовжує збирати прихильників. Дивна ситуація, адже з адвокатуванням зазначеного проєкту закону виступила низка урядовців на чолі з віцепрем’єр-міністром Олександром Кубраковим.
Головним запобіжником корупційних схем у містобудівній галузі має стати, на думку урядовців, цифровізація та автоматизація процесу видачі дозвільної документації, яку, зокрема, і запроваджує зазначений документ. Окрім того, закон має на меті посилити інструменти притягнення до відповідальності порушників законодавчих норм і зробити прозорим хід виконання проєктів.
Здавалося б, заперечення таким благим намірам могли виникнути якраз у несумлінних забудовників, яких в Україні, будемо говорити відверто, багатенько. Але – ні. Повстали проти реформи архітектори, урбаністи та навіть мери великих міст, в тому числі Києва. Тож поки у Президента є час на розгляд звернення, Укрінформ зібрав аргументи обох сторін для ознайомлення із ситуацією.
Нелегка доля реформаторів
Старт містобудівній реформі був даний ще у 2020-му році. До розробки нових правил гри на ринку були залучені фахівці міжнародних інституцій, зокрема, проєкту USAID/UK aid «Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах», представники експертного середовища, місцевого самоврядування та бізнесу. У червні 2021 року зареєстрували законопроєкт №5655, який одразу назвали «реформаторським». Адже документ пропонував мінімізувати паперову бюрократію завдяки автоматизації видачі більшості дозвільних документів у будівництві. А разом з бюрократією та «людським фактором» усувалися й корупційні складові в галузі.
Особливої значимості цей документ набув у звʼязку з війною та майбутньою масштабною відбудовою країни. «Попереду – багато змін у сфері містобудування. Але ключове — ми маємо змінити підхід до відбудови. Адже чи не найбільші питання людей зараз – про справедливість і чесність майбутньої відбудови, про запобіжники від корупції», - наголосив Кубраков.
Отже, із запровадженням норм закону всі права на виконання будівельних робіт, реєстраційні процедури, документообіг, тощо, мають перейти в «цифру». Навіть прийняття об’єктів будівництва в експлуатацію має відбуватися автоматично через електронну систему.
“У законопроєкті закладено розвиток автоматичної реєстрації документів, які подають через портал Дія та Єдину державну електронну систему у сфері будівництва. Таку модель ми вже запустили на основних послугах з початку будівництва та прийняття об’єктів в експлуатацію. Система перевірятиме інформацію в реєстрах. Якщо все в порядку, реєстрація документа відбудеться автоматично без контакту з чиновниками, - пояснили у Міністерстві цифрової трансформації.
Запроваджує законопроєкт і абсолютно нову модель архітектурно-будівельного контролю - передачу цієї функції від державної ДАБІ (з вересня 2021-го – ДІАМ, Державна інспекція архітектури та містобудування) приватним суб’єктам господарювання з персональною відповідальністю за належність цього контролю.
Одним словом, очікувалося, що з прийняттям цього закону ринок отримає нові правила функціонування галузі, позбавлені корупційних лазівок в першу чергу.
Але у липні того ж року після першого читання законопроєкт був повернутий на доопрацювання з майже з 3000 правок. Зауваження до документу виникли, по-перше, у архітекторів, яких даний закон обмежував у праві впливати на архітектурні та інженерні рішення в ході будівництва (привіт самовільному збільшенню поверховості будинків). По-друге, у громадських активістів, яких позбавляли можливості контролювати забудовників. І, по-третє, у місцевих влад, від яких забирали функцію містобудівного контролю, передаючи її у приватні руки. Навіть Мінкульт не погодився з тим, що новий закон фактично скасовує норму про обов’язкове погодження з цим відомством забудови охоронних зон історичних центрів міст, залишивши таке погодження тільки для об’єктів всесвітньої спадщини ЮНЕСКО та їхніх буферних зон.
До обговорення законопроєкту долучилося НАЗК, справедливо зазначивши, що сфера містобудування традиційно є однію з найбільш корумпованих. Саме через недосконалість законодавчого регулювання в ній трапляються випадки маніпуляцій з наданням містобудівних дозволів, неправомірною відмовою у їх наданні або продажем зацікавленим сторонам потрібної інформації тощо. Тому Нацагентство також запропонувало низку своїх рекомендації до документу.
За словами народного депутата Олени Шуляк, ініціаторки законопроєкту, кілька місяців парламент плідно працював над усуненням зауважень. Зокрема, були доопрацьовані розділи, присвячені державній реєстрації права на виконання підготовчих та будівельних робіт, питання прав, обов'язків та відповідальності учасників будівництва. Були враховані зауваження від архітекторів щодо розподілу майнових прав на об’єкти, збудовані за державні кошти. А також взяті до уваги пропозиції щодо збереження пам’яток культури.
Депутатка переконує, тотальна цифровізація зніме проблеми корупції, а містобудівний контроль діятиме за прикладом британської моделі, коли учасники будівельного ринку матимуть можливість обирати орган містобудівного контролю – представників органів місцевого самоврядування або ж представників приватних структур. «Ми робимо це свідомо, оскільки будь-яка монополія – це прямий шлях до корупції”, - зазначила вона після успішного голосування за проєкт.
Однак, це не зняло напруги навколо документа.
Приватний чи державний контроль - що чесніше?
З початком повномасштабного вторгнення питання реформування містобудівної галузі, звісно, відійшло на другий план. Нарешті, на початку осені 2022 активізувалася робота із підготовки законопроєкту до другого читання. Перед засіданням він вже мав 3162 правок, викладених в таблицях на 1587 сторінках. І висновок Головного юридичного управління ВРУ був категоричним. Мовляв, окремі положення законопроєкту не узгоджуються з нормами Конституції та замало антикорупційних запобіжників. Що, зрозуміло, викликало неабияке хвилювання серед професійної спільноти і громадських активістів, які весь час, поки йшла підготовча робота до другого читання, намагалися з’ясувати, що ж саме врахували в документі і в якому вигляді його збираються ухвалювати, адже для ознайомлення з таким масивом даних було вкрай обмаль часу.
Хвилювання, як виявилося, було не даремним.
«Це — дійсно реформа. Однак, на жаль, така, яка має серйозні ризики. З моєї точки зору, два основоположних ризики — це поява приватних контролерів та звуження ролі органів місцевого самоврядування в питаннях містобудівного контролю», - зазначила народний депутат Ганна Бондар, одна із послідовних критиків законопроєкту №5655.
Що ж не так з контролем?
Як і у першому варіанті, суттєва частина повноважень контролю за самим будівництвом і за діями чиновників переходить до приватних компаній, що фактично виводить ці функції з-під нагляду антикорупційного законодавства та спеціальних антикорупційних органів. Тобто забудовник може обирати приватну компанію, яка надаватиме йому послуги з контролю. Ба більше – таке ТОВ можна створити «під себе» і фактично здійснювати перевірки самого себе.
«Подібні інструменти унеможливлюють притягнення забудовника до будь-якої відповідальності, адже такі приватні суб’єкти працюватимуть в очевидному конфлікті інтересів», - зауважує заступник голови Архітектурної палати України Анна Кирій.
Як часто так звані «приватні контролери» будуть бачити порушення? Чи не переважить бажання заробити (природнє для будь-якого бізнесмена) мотивацію до сумлінного виконання своєї професійної діяльності?
«І якщо інженера-проєктувальника, який здійснив неправомірні дії під час контролю, таки притягнуть до відповідальності, то чи притягнуть до відповідальності ТОВ-ку (юридичну фікцію)? І якщо ТОВ-ка не афілійована з цим забудовником, то чи не буде вона афілійована з іншим? Чи є запобіжник проти картелі забудовників?» - задається питаннями Бондар.
При цьому, якщо приватні юридичні компанії закон наділяє повноваженнями, то місцеві органи самоврядування, навпаки, обмежує. Документ фактично позбавляє владу на місцях інструментів впливу на формування містобудівної політики. Органи самоврядування можуть створювати відповідні контролюючі органи, але у забудовника залишається право вибору, куди звертатися за експертизою. Не важко здогадатися, до кого він піде за такою експертизою.
«Згідно з пропонованим законопроєктом, контрольні функції отримає приватна інспектуюча компанія. Її може створити, наприклад, сам забудовник. Натомість представники міської ради навіть не матимуть права потрапити на територію, де відбувається будівництво», - прокоментував законопроєкт мер Львова Андрій Садовий.
В Асоціації міст України взагалі запропонували виключити із документу положення щодо приватних уповноважених осіб з містобудівного контролю.
Закон прийняли, але осад залишається
«Збувається ще одна заповітна мрія забудовників — узаконення самочинного будівництва. Законопроєкт суттєво обмежує перелік підстав, які дозволяють знести самобуд», - зауважує представниця Руху Чесно Вікторія Олійник.
Відсутність повноцінного державного контролю за забудовниками разом із позитивними рішеннями приватних структур може призвести до збільшення «узаконених» самобудів. Це, наприклад, коли в ході будівельних робіт споруда несподівано “приростає” парою-трійкою поверхів. Або з’являється котлован впритул до дитячого майданчика, чи взагалі замість нього.
«Такі необхідні терміни, як «гранично допустима висотність» та термін «реконструкція», подані моїми правками, відхилені без обговорення, а інших редакцій не запропоновано», - зазначає Бондар.
Зник і запобіжник у вигляді архітекторського нагляду за об’єктами, що зводяться. Згідно із прописаними нормами, договір на розробку проєкту є одночасно авторським, що дозволяє замовнику (забудовнику) вимагати від розробника (архітектора) передати йому майнові авторські права. Як наслідок, за бажанням забудовник може змінити розробника проєкту вже в ході робіт, якщо той відмовиться вносити всі забаганки замовника. Щоправда, авторів чисельних хмарочосів у великих містах вистачало і раніше, проте тепер навіть окремих сумлінних архітекторів забудовники можуть «попросити» з проєкту як «недоговороспроможних». А міста своєю чергою наражаються на небезпеку перетворитися на такі собі пам’ятки зухвалості та марнославству.
Національна спілка архітекторів України намагалася весь час чинити опір таким нововведенням, але до неї також не прислухалися.
Ще однією сумнівною новелою документу є відсутність механізмів усунення виявлених порушень. Покарання винних у вигляді штрафів є, а вимог щодо усунення – немає. Також не передбачена процедура анулювання права на будівництво, отриманого на підставі поданих документів, які суперечать містобудівному законодавству.
За висновками НАЗК, ці та низка інших моментів, виявлених Нацагентством під час розгляду законопроєкту до другого читання, не узгоджуються із Антикорупційною стратегією.
За підрахунками проєкту «Наші гроші», доопрацьований документ все ще містить з десяток серйозних вад. Тому і не дивно, що зацікавлені сторони виступили з вимогою продовжити над ним роботу й надалі.
Загалом, громадськість чекала появи нового тексту для ознайомлення. Але 9 грудня замість тексту з’явилася Порівняльна таблиця на 2110 сторінок із внесеними змінами до законопроєкту, а 13 грудня його оперативно ухвалили. Як зазначила Ганна Бондар, без обговорення та без остаточного тексту документу на сайті ВР. Така швидкість та «утаємниченість» дають підстави сумніватися в тому, що закон був доопрацьований з урахуванням зауважень всіх стейкхолдерів, а не лише тільки зацікавлених. Власне, це і вилилося у рекордно швидке голосування за петицію до Президента з вимогою ветувати закон - необхідних 25 тисяч голосів набралося усього за 6 годин.
Загалом складається прикре враження, адже мета з реформуванням сфери містобудування поставлена вірна, бо відбудовувати нову країну слід за новими правилами. Але невирішені проблеми можуть цьому суттєво перешкодити. Однією цифровізацією, на жаль, усі лазівки прикрити неможливо.
Юлія Абакумова, Київ
