Податкова реформа та її хронологія

Під час нинішньої, високоінтенсивної фази воєнних дій суспільні пріоритети підпорядковані питанням безпеки та оборони, а планування на будь-яку віддалену перспективу ускладнене до краю. Але з подальшим прогресом України в протистоянні з Росією можна розраховувати на більшу визначеність з активами ресурсів і пасивами потреб. Перед нами гостро постають ряд економічних проблем, готуватися до яких варто вже зараз.

1. Матеріальні активи: країна опиниться зі зруйнованою інфраструктурою та виробничими засобами (за оцінками українського KSE Institute, тільки прямі збитки вже суттєво перевершують цифру у 100 мільярдів доларів, сукупні втрати набагато більші).

2. Оборонний сектор: нікуди не зникне потреба його значного та довгострокового фінансування (мова про відчутно більше ніж рекомендовані у країнах НАТО 2% від ВВП).

3. Державні витрати: зростатимуть такі витратні категорії як пенсійні виплати (уже зараз 1 працівник утримує 1 пенсіонера), реабілітація ветеранів (сотні тисяч людей), повернення офіційних боргів (на поточний момент вони перевищують 80% ВВП і продовжують стрімко накопичуватися).

4. Демографічні виклики: до довгострокового тренду зі зменшення та старіння населення додадуться такі нові проблеми як втрачені життя і здоров’я (зараз ми маємо дуже приблизне розуміння відповідних цифр), військові потреби (утримання значної професійного війська і дуже ймовірно підготовка у рази більшого військового резерву із регулярними зборами), еміграція (понад 8 мільйонів людей виїхало з 2022 року, далеко не всі повернуться).

Крім відновлення інфраструктурних та виробничих можливостей (відбудова), країна потребуватиме величезних щорічних вкладень у капітальні засоби та технології не тільки для зростання добробуту, а й щоб наздогнати європейських сусідів ще у цьому столітті (розбудова), але також і для заміщення більш дефіцитних тепер людських ресурсів та відповідної структурної трансформації економіки (перебудова).

Одним із джерел є офіційні. Можна розраховувати на відшкодування коштом російських активів у світі та, будемо сподіватися, офіційних репараційних платежів (хоча обсяги цього джерела можуть виявитися більш обмеженими ніж нам би хотілося, серед міжнародних еліт наразі поширені політичні переконання зберегти привабливі шанси на успіх не імперській Росії). Також можна розраховувати на міжнародних донорів, в тому числі кошти ЄС, що надаватимуться у процесі європейської інтеграції України. Проте попередній досвід підказує що обсяги фінансування будуть набагато меншими та надаватимуться значно повільніше, ніж країна реально потребуватиме.

Разом з цим завдання, які стоять перед нами, настільки масштабні, що без значних приватних інвестицій їх реалізувати неможливо. Своєю чергою, приватні інвестиції потребують відповідних умов, причому це потрібно як внутрішнім, так і зовнішнім інвесторам.

ПОДАТКИ В УКРАЇНІ ПОМІРНІ, АЛЕ СКЛАДНІ

Наявність таких необхідних умов як дієві правоохоронні органи та суди (в тому числі антикорупційні) та базова інфраструктура (те ж безпроблемне підключення до електромережі) очевидні та не викликають суперечок. Натомість варто порушити питання стимулів, зокрема системи оподаткування.

Щодо номінального рівня податкових ставок в Україні, то він є досить помірним. Податки на прибуток підприємств (18%) та на особисті доходи (18%) є низькими за міжнародними стандартами, податок на додану вартість (20%) на середньому рівні, хоча соціальні відрахування (22%) відносно високі (якщо порівнювати з більш коректними аналогами ніж соціально забезпечені країни ЄС). При цьому нинішнє домінування у надходженнях податків на споживання (ПДВ, акцизи) над податками на працю (ПДФО, ЄСВ) та на капітал (ПнП, оподаткування дивідендів) є розумним економічним підходом, який зменшує перешкоди для створення робочих місць та накопичення заощаджень. Проте, у цій сфері все одно є значні можливості для покращення.

За інтегральним показником вилучення вартості в економічних агентів і перерозподілу її через державний бюджет, Україна (зі співвідношенням державних витрат до ВВП у 34-38% останніми роками) виявляється більш ліберальною ніж розвинуті країни типу Канади (52%) чи Великобританії (47%), але поступається динамічним чемпіонам зростання типу Ірландії (26%) та В’єтнаму (22%). Щобільше, навіть країни зі схожими безпековими ризиками не обов’язково нарощують державні витрати так, як це робить, наприклад, Ізраїль (42%), а можуть показати й зразок більш економного підходу, як, наприклад, склалося у Південній Кореї (30%) чи Тайвані (19%) — що дозволяє останнім також долучитися до чемпіонів зростання. (Згадаємо, що Ізраїль витрачає 5% ВВП на оборону, Південна Корея 3%, а Тайвань 2%.) При цьому наші посткомуністичні сусіди проводять як схожу з Україною, так і більш ліберальну політику: Польща (41%) з одного краю та Казахстан (25%) з іншого.

Але треба також пам’ятати про непрямі витрати на виконання податкових вимог. Уже кілька років як німецькі дослідники за підтримки DFG розраховують так званий Індекс Складності Податків, який у різних країнах світу оцінює, з точки зору мультинаціональних корпорацій, складність самого податкового законодавства разом зі складністю податкового адміністрування в широкому сенсі (причому, згідно з науковими дослідженнями, останнє навіть більш важливе). За його останніми результатами (дані 2020 року), Україна займає жалюгідно низьке 63 місце із 69. При цьому Швейцарія займає високе 3 місце, Литва 6, Ірландія 14, Тайвань 16, Великобританія 28, Ізраїль 31, в той час, як Італія лише 68. Тобто тут у нас роботи непочатий край.

ОСНОВНІ ЕКОНОМІЧНІ КРОКИ ТА ЇХ ПОСЛІДОВНІСТЬ

Якщо ми хочемо побачити українське економічне диво — а після усіх понесених жертв погоджуватись на щось менше ми не маємо морального права — необхідно залучати гігантські обсяги інвестицій і досягати стійких двозначних темпів економічного зростання. Серед інших факторів, така мета в тому числі потребує більш сприятливої системи оподаткування, про що йдеться далі.

Спрощення: Необхідно значно спростити саму систему оподаткування; причому враховуючи наші нинішні показники, це “фрукт який низько висить”. Ми повинні орієнтуватися на рівні, притаманні кращим світовим прикладам, ту ж Швейцарію чи Литву. (Що є абсолютно реальною метою, врешті-решт такий проєкт не важчий ніж побудова електронної системи публічних закупівель Prozorro, вітчизняної розробки світового рівня, яка вже отримала багато міжнародних нагород.)

Варто скоротити перелік пільгових ставок і скасувати спеціальні режими оподаткування, в тому числі для фізичних осіб-підприємців, аграріїв тощо. Але мова не про політику що межує з експропріацією — навпаки, як би це банально не звучало, але уся система оподаткування повинна стати “спрощеною системою”. Вирівнювання податкових умов не тільки зменшить зловживання, але в першу чергу це мінімізує викривлені стимули, які породжують економічну неефективність та несправедливість (наприклад, чому ті ж аграрії повинні мати кращі умови ніж енергетики?). Також шляхом розширення бази оподаткування і нормалізації занижених пільгових рівнів ставок оподаткування можна буде знизити ті рівні податкових ставок які є порівняно вищими.

Напрямки технічних покращень у сфері податкового законодавства включають розв'язання проблем із надмірним унормуванням спрямованим проти уникнення оподаткування, можливості неоднозначної інтерпретації правових норм, надто витратних вимог щодо зберігання документації. У сфері податкового адміністрування в широкому сенсі проблеми полягають у якості процесу розробки та зміни нормативно-правових актів, надто швидкому вступі в дію податкових змін, процесі повернення переплат податків, процесі вирішення апеляцій, податкових перевірках (а саме незрозумілих критеріях їх призначення, суперечливих рішеннях і недосвідченості інспекторів). Плюс, звичайно, не забуваємо про доброчесність і технологічність працівників податкової та митної служби.

Зниження: Необхідно прагнути до абсолютного зниження навіть нинішніх, помірних ставок оподаткування. Хоча стовідсоткових гарантій тут бути не може, але досить впевнено можна розраховувати що нижчі податки з часом призведуть до пожвавлення інвестиційної активності, при цьому сумарні податкові надходження, після початкового падіння, перевершать попередні рівні. Наприклад, у 2010-2017 роках, коли Великобританія знизила податок на прибуток підприємств із 28% до 19%, надходження від нього до бюджету подвоїлися із 32 до 63 мільярдів фунтів. Навіть попередній досвід самої України із застосуванням низьких податкових ставок до бізнесу у сфері ІТ демонструє як спочатку малопомітна галузь економіки може через якийсь період стати прикладом для інших: так, з 2014 до 2021 року галузь ІТ виросла в реальному вимірі на 48%, тоді як загальний ВВП лише на 4% (хоча, звичайно, значну роль тут відіграли та сприятлива галузева кон’юнктура та технологічні тренди). Щодо ПнП і ПДВ Україна має певні обмеження згідно з міжнародними зобов’язаннями (дотримуватися мінімуму в 15% в обох випадках), але навіть тут ще є можливості для лібералізації. При цьому не треба припускатися догматизму, і є деякі винятки які можна оподатковувати навіть більш високо ніж зараз, наприклад це стосується акцизів на алкоголь, тютюн та пальне.

Хронологія: На поточний момент українська економіка мобілізована для ведення воєнних дій, публічні та приватні фінанси у колосальному дефіциті, і держава звертається до союзників за грантами та позиками для покриття витрат (на додачу до внутрішніх позик, у тому числі емісійних), а будь-які значні інвестиції поставлені на паузу. Тому масштабне реформування податкової системи, і в першу чергу її лібералізація, ускладнене з точки зору економічних ресурсів і політичних можливостей, та й розраховувати на якийсь суттєвий ефект від нього зараз не варто. Але країна може скористатися рідкісною можливістю, яка є зворотною стороною нинішніх безпрецедентних складнощів.

Успішне завершення війни або хоча б переконливі ознаки близькості перемоги України призведе до високих і тривалих темпів економічного зростання — внаслідок низької статистичної бази, міжнародної допомоги з відбудови, європейських інвестицій пов’язаних з інтеграцією до ЄС, розмороження поставлених на паузу приватних інвестицій. Відповідно, можна буде розраховувати на кратне збільшення податкових надходжень. Іще до отримання такої визначеності, Україні варто розробити, прийняти та прорекламувати нове податкове законодавство, яке встановлюватиме настільки привабливу систему оподаткування наскільки можливо: просту у використанні й адмініструванні та з мінімальними ставками.

Але введення в дію цих законодавчих норм варто передбачити із певною часовою затримкою (скажімо, через 3 роки після прийняття законодавства або завершення воєнного стану). Це призведе до двох ефектів: по-перше, уже у короткостроковому періоді з’являться гарні стимули для інвестицій, оскільки бізнес планує свою діяльність з огляду на кілька років наперед, і сприятливі податкові умови у майбутньому будуть може і не основним, але вагомим фактором для затвердження нових інвестиційних проєктів; по-друге, короткострокові бюджетні втрати від лібералізації (на противагу середньо- і особливо довгостроковим бюджетним виграшам) припадуть уже на період високого росту ВВП та відповідних податкових надходжень.

Звичайно, необхідною умовою успіху такої реформи є довіра бізнесу до неї. Важливими факторами довіри можуть бути вклад у неї значного політичного капіталу політичного керівництва та технократичної еліти країни (наприклад, корисним було б затвердження відповідного законодавства та/або підтвердження його незмінної підтримки новообраним складом Верховної Ради). Для переконання у серйозності своїх намірів прагматичного та в хорошому сенсі скептичного класу підприємців, важливо також реалістично оцінити можливі ризики та чесно зафіксувати умови за яких введення в дію нової системи може бути відкладене (наприклад, якщо бюджетні надходження за 3 роки до вступу реформи в дію зростатимуть не більше ніж на величину інфляції — іншими словами, якщо повоєнне відновлення виявиться аномально повільним). На додачу до довіри бізнесу, можливість прив’язати максимально ліберальну податкову реформу до періоду високого економічного зростання спричиненого особливими військово-політичними факторами забезпечить процес реформування фіскальними компенсаторами, що дозволить також отримати підтримку таких консервативних сторін як країни-донори з ЄС і організації-кредитори на кшталт МВФ.

Навіть у разі успіху ліберальної реформи оподаткування, у світі та в Україні будуть нові економічні кризи та нові політичні шторми. Згадане вище вкладення у реформу значного політичного капіталу допоможе стримати роздування витрат та утримати низькими податки у випадку тимчасових складнощів у середньостроковому періоді, до того як довгострокові переваги стануть незаперечними. Варто також забезпечити розуміння сутності такої фіскальної політики і її переваг громадянами. Наприклад, у тому ж застосунку Дія можна “за умовчуванням” автоматично показувати кожній особі обсяги сплачених нею податків (ПДФО, ЄСВ, в тому числі приблизну оцінку сплаченого ПДВ), а можливо навіть ще і їх порівняння з середніми показниками відповідно до соціально-демографічної категорії користувача (технічно задача аналогічна банківським системам оцінки кредитного ризику). Такий підхід на цифрах продемонструє громадянам що справжніми платниками за ‘’безплатні” державні послуги є вони самі та дозволить платникам податків з гідністю вимагати належної якості таких послуг; а також він може підвищити податкову дисципліну серед тих хто “пасе задніх”.

Звісно, написане вище це лише загальні аргументи, і конкретна реалізація потребує детальних розрахунків. Але вже зараз важливо усвідомити таку річ. Надзвичайні обсяги інвестицій, які необхідні Україні, потребують у тому числі надзвичайної податкової системи. Завершення війни відкриє історичне вікно можливостей для впровадження її в життя.

Сергій Верстюк, економіст, науковий співробітник Гарвардського університету

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства