На шляху до Євросоюзу: Переговори полегшують адаптацію з боку держави-кандидата

Європейська комісія запросила мене до Кишинева, де наприкінці листопада цього року була запланована зустріч головних перемовників щодо вступу до Європейського Союзу. Це унікальна можливість для тих, хто мав справу з цим у минулому, поділитися своїм досвідом з тими, хто робить це тепер: Албанією, Молдовою, Чорногорією, Північною Македонією, Сербією та Україною. Мені не вдалося поїхати до Кишинева, інші зобов'язання не дали змоги цього зробити. Але підтримка з боку колишніх переговірників для нинішніх кандидатів є важливою частиною процесу підготовки до вступу.

Після червневого офіційного початку процесу перемовин про вступ України до ЄС обидві сторони опинилися на новому етапі взаємовідносин. Як людині з великим досвідом у процесі перемовин щодо членства, дозвольте мені, з погляду тодішнього головного перемовника від Польщі, висловитися з цього важливого для України, Польщі та усього ЄС питання. Я хотів би викласти на папері деякі основні міркування, що можуть бути корисними, особливо нашим українським друзям.

Помиляється той, хто вважає, що переговори про вступ – це якийсь взаємний обмін пропозиціями та поступками. Вони є лише процедурою, що полегшує організацію процесу адаптації з боку держави-кандидата. У цьому сенсі це процес одностороннього прийняття законодавства ЄС. Перемовини дають можливість періодично фіксувати ступінь прогресу в узгодженні законодавства країни-кандидата із вимогами ЄС. Змістом процесу вступу є саме ці адаптації: правові та інституційні адаптації, а також необхідні інвестиції, сукупним ефектом яких має стати довготривала готовність структур кандидата до ефективного і міцного функціонування всередині Європейського Союзу.

Адаптація – це не домашнє завдання, яке виконується лише для того, щоб скласти іспит на одержання вхідного квитка до ЄС. Її слід розглядати насамперед як інвестицію в майбутнє власної країни. Таку інвестицію зробили в минулому Іспанія та Польща – країни з демографічною ситуацією та економічною структурою, схожими на українську. Для іспанців та поляків членство в ЄС неабияк компенсувалось, адже ми зуміли добре до нього підготуватись. Тому варто подбати про те, щоб адаптаційний процес був якісним.

Це буде значною мірою технічний процес, швидкість якого залежатиме від прийняття та імплементації Україною подальших правил ЄС. Політична підтримка з боку дружніх до України країн також буде важливою, але не замінить домашньої роботи.

Перемовини про вступ – це форум, на якому кандидат повинен надати країнам ЄС докази того, що його підготовка до членства реалізується послідовно, що він ефективно і вчасно виконує свої плани дій і досягає результатів, які можна перевірити й виміряти. Так кандидат створює і накопичує капітал довіри в державах-членах. Цей капітал має бути достатнім для того, щоб члени ЄС одностайно погодилися прийняти нового партнера до свого клубу. 

Українська спільнота заслуговує на повне інформування про цей процес і має усвідомлювати, що переговорний процес буде вимогливим і тривалим. Українці повинні знати: що і коли є досяжним, які реальні перспективи для досягнення подальших цілей. Я запевняю наших українських друзів, що ви отримаєте нашу підтримку в процесі перемовин, тому що це в інтересах усіх: Києва, Варшави та інших столиць – членство України в ЄС. Незважаючи на виклики, варто підтримувати цей процес і долучатися до його закінчення.

Звичайно, у минулому перемовини про вступ завжди мали додатковий компонент – узгодження тимчасових і секторальних відступів від права ЄС з тих питань, де процес взаємної адаптації займе більше часу, ніж передбачувана дата прийняття кандидата до ЄС. Не інакше буде і в переговорах з Україною: низку перехідних рішень потребуватиме насамперед Україна, але, ймовірно, також країни ЄС.

Попереду у Києва ще багато роботи. Звіт Європейської комісії про прогрес України в адаптації, опублікований 30 жовтня цього року, показує, що, хоча такий прогрес був досягнутий у кожній зі сфер, охоплених перемовинами про вступ, Україна залишається на відносно ранній стадії адаптації в більшості переговорних сфер. За загальною оцінкою Комісії «....механізми планування та міжвідомчої співпраці мають бути і надалі посилені, щоб ефективно впоратися з процесом вступу до ЄС. Елементом такого зміцнення має стати розроблення Національної програми з адаптації законодавства Acquis. Необхідно забезпечити активне залучення всіх зацікавлених сторін, з особливим акцентом на співпрацю між виконавчою та законодавчою владою».

Я думаю, що у світлі наведених вище оцінок для України можуть бути корисними польський досвід і практики періоду, коли Польща намагалася стати членом ЄС. Перерахую ті, які вважаю найбільш важливими.

По-перше, уряд повинен часто, регулярно, послідовно і переконливо демонструвати, що питання, пов'язані з адаптацією до членства, є для нього пріоритетними, щоб цей пріоритет був закріплений у всіх ланках державного управління.

По-друге, уряду міг би допомогти спеціалізований робочий орган, наприклад, такий, як польський Комітет із питань європейської інтеграції, що збирається кожного місяця і готує урядові рішення, пов'язані з інтеграцією. За ним мав би стояти окремий спеціалізований уряд, який би ефективно координував усю роботу і проактивно впливав на дії всіх центральних органів влади.

По-третє, необхідно створити програмний інструмент у вигляді урядової програми підготовки до членства, яка фактично є багаторічним робочим планом законодавчих змін, інституційних реформ та інвестицій, необхідних для досягнення мінімальних норм і стандартів, що діють в ЄС. Така програма повинна мати рухомий характер (rolling plan), регулярно оновлюватися, підлягати професійному моніторингові з боку урядового органу, незалежного від галузевих міністерств, і містити корисні для осіб, які ухвалюють рішення, дані про людські, матеріальні та фінансові ресурси, необхідні для виконання поставлених завдань, а також про джерела цих ресурсів.

По-четверте, на якість і темпи адаптаційних зусиль позитивно вплинули певні рішення, ухвалені в Польщі. Наприклад, з 2000 року посилилася співпраця між урядом і парламентом; укладене тоді порозуміння між урядом, сеймом і сенатом передбачало, між іншим, створення в обох палатах спеціалізованих комісій, які займалися б лише адаптаційним законодавством. Натомість у центральному апараті було створено великий Департамент європейського права, який швидко став беззаперечним арбітром щодо відповідності (або невідповідності) кожної законодавчої пропозиції праву ЄС; ця команда мала, до речі, повноваження контролювати дотримання acquis і після завершення парламентського законодавчого шляху.

По-п'яте, широке використання Польщею так званого твінінгу (twinning), у рамках якого експерти з інституцій країн-членів ЄС, делеговані до Польщі, ділилися своїми практичними знаннями та допомагали розбудовувати польську інституційну спроможність, довело свою цінність. Їхні висновки щодо польських адаптацій сприяли зростанню впевненості в ЄС у тому, що ми зможемо впоратися з вимогами членства. Польські інституції та організації мають великий досвід реалізації таких проєктів і можуть бути цінними партнерами для своїх українських колег.

По-шосте, важливо проводити інформаційні та навчальні заходи для майбутніх користувачів європейського права: підприємців, посадових осіб місцевого самоврядування, фермерів, митників та працівників контролювальних установ. Мета полягає в тому, щоб вони набули компетенцій, які допоможуть їм функціонувати в межах Союзу, що є одним із головних чинників успіху Польщі як держави-члена ЄС.

На цьому я ставлю крапку, хоча повний перелік цікавого польського досвіду, очевидно, був би довшим за наведені вище шість пунктів. Я обмежився лише тим, що, як колишній головний перемовник, вважаю найважливішим. Читач помітить, що в моєму переліку немає елементів, які стосуються самих перемовин. Це не випадковість. Просто вирішальне значення має те, як кандидат до вступу організовує та впроваджує свої адаптації. Перемовини – це насамперед доповнення до цієї основної сфери діяльності.

Ян Трущинський, колишній посол Республіки Польща в ЄС, урядовий уповноважений з переговорів про вступ Польщі до ЄС

* Точка зору автора може не збігатися з позицією агентства